Évaluation du Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN) de 2016­-2017 à 2018­-2019

1.1 Aperçu du programme

Dans les territoires du Canada, les ressources naturelles constituent l'épine dorsale de l'économie régionale et le moteur du développement économique et de l'emploi à grande échelle. Couvrant près de 40 % de la masse continentale du Canada, le Nord offre un potentiel économique considérable avec ses ressources minérales et ses gisements pétroliers et gaziers, mais il demeure en grande partie sous-développé.

Dans le Nord, les processus d'examen environnemental sont fondés sur le cadre des revendications territoriales et sont guidés par les lois fédérales propres aux territoires et les lois territoriales (là où il y a eu une déconcentration des pouvoirs) qui régissent les eaux, les droits de surface, l'évaluation environnementale et socioéconomique et l'utilisation des terres. Plus précisément :

• au Yukon : Loi sur l'évaluation environnementale et socioéconomique au Yukon (LEESY);
• dans les Territoires du Nord-Ouest : Loi sur la gestion des ressources de la vallée du Mackenzie (LGRVM) dans une partie des Territoires du Nord-Ouest (sauf l'exception mentionnée ci-dessous);
• au Nunavut : Loi sur l'aménagement du territoire et l'évaluation des projets au Nunavut (LATEPN) et l'Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.

À titre d'exception, la région désignée des Inuvialuit (avec des terres dans les Territoires du Nord-Ouest et la région du versant nord du Yukon) est régie par la Convention définitive des Inuvialuit^{Note de bas de page 3} et la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (LCEE). La LCEE s'applique également à certaines autres zones sous réglementation fédérale, y compris les eaux extracôtières du Nord.

Ces régimes de réglementation territoriaux sont fondés sur une approche de cogestion pour l'exploitation des ressources et d'autres grands projets comme l'infrastructure. Les examens sont effectués par des conseils de cogestion responsables de la planification, de l'environnement et de la réglementation de l'utilisation des terres et des eaux sur les terres de la Couronne, les terres territoriales, les terres visées par un règlement et les terres privées ainsi que de l'examen des répercussions socioéconomiques possibles. Les conseils de cogestion sont des institutions publiques indépendantes composées de membres nommés sur recommandation issus des gouvernements fédéral et territoriaux ainsi que d'organisations et de gouvernements autochtones.

Les ministères fédéraux ayant le pouvoir de réglementer les grands projets dans le Nord incluent notamment les suivants (voir l'annexe A pour obtenir de plus amples renseignements sur le rôle de chaque ministère et organisme dans les processus de réglementation des grands projets dans le Nord) :

• Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada (RCAANC);
• Ressources naturelles Canada (RNCan);
• Pêches et Océans Canada (MPO);
• Environnement et Changement climatique Canada (ECCC);
• Transports Canada (TC);
• Parcs Canada (PC);
• Agence canadienne d'évaluation environnementale (ACEE);
• Office national de l'énergie (ONE);
• Commission canadienne de sûreté nucléaire (CCSN).

À l'exception de CanNor, tous les partenaires fédéraux du BGPN voient leurs coûts couverts par leur structure de ressources financières actuelle et ne reçoivent pas de financement supplémentaire dans le cadre de l'Initiative du BGPN. Par conséquent, bien que l'initiative du BGPN comporte une coordination horizontale entre les entités fédérales, elle n'est pas officiellement considérée comme une initiative horizontale fédérale.

Le portefeuille de projets du BGPN se compose de projets qui prévoient de débuter le processus d'évaluation environnementale, de projets qui participent actuellement à ce processus et de projets approuvés qui passent à l'étape de la mise en œuvre par le biais de la phase d'obtention des permis.

En novembre 2018, le portefeuille de projets du BGPN se composait de 34 projets d'une valeur approximative de 36,6 milliards de dollars. Ces projets comprennent 24 projets d'exploitation minière, huit projets d'infrastructure et deux projets d'exploitation pétrolière et gazière. De ce nombre, 15 en sont à ce qu'on appelle la phase de préplanification, c'est-à-dire qu'ils prévoient entrer dans la phase d'évaluation environnementale; huit en sont au processus d'évaluation environnementale et 11 ont été approuvés suite à l'évaluation environnementale et en sont à l'étape de la délivrance des permis. Il est important de noter qu'environ 20 de ces 34 projets sont inactifs depuis plus de deux ans. Les projets inactifs seront examinés plus en détail plus loin dans le corps du présent rapport.

Le BGPN travaille en collaboration avec les ministères et les organismes fédéraux chargés de la réglementation pour gérer les exigences réglementaires des grands projets d'exploitation des ressources dans le Nord. Plus précisément, le BGPN maintient un certain nombre de mécanismes de gouvernance pour faire progresser les projets d'exploitation des ressources et les grands projets. Ceux-ci comprennent :

• des comités de projet territoriaux pour chaque territoire, qui peuvent se réunir trimestriellement chaque année afin d'examiner l'état de l'exploitation des ressources et les nouveaux enjeux au sein du territoire. Ces groupes peuvent comprendre des organismes de réglementation, des ministères et des organismes de réglementation territoriaux et fédéraux ainsi que des organisations autochtones sur des questions d'intérêt commun;
• les groupes consultatifs sur l'exploitation des ressources (GCER), qui comprennent des promoteurs de projets, des organismes de réglementation territoriaux et fédéraux et des représentants autochtones, qui examinent les paramètres du projet avant qu'il ne fasse l'objet d'une évaluation environnementale, ce qui permet de cerner rapidement les enjeux, d'établir des relations, de guider les promoteurs et de modifier le concept du projet;
• les groupes de travail du projet, propres à chaque projet, qui coordonnent la participation fédérale au processus de réglementation et peuvent inclure la participation des gouvernements territoriaux lorsqu'ils agissent à titre d'organismes de réglementation. Ces groupes examinent les documents de projet, évaluent les répercussions, coordonnent la collecte et la diffusion de l'information et supervisent le processus décisionnel fédéral.

1.2 Objectifs du programme

L'Initiative du BGPN s'inscrit dans le cadre d'un engagement plus vaste du gouvernement du Canada visant à créer un système de réglementation plus efficace et efficient dans le Nord qui encourage l'investissement accru dans le développement durable des ressources tout en améliorant la protection de l'environnement.

Le BGPN a été créé au sein de CanNor en 2010 à la suite d'une recommandation formulée dans le rapport La voie de l'amélioration : Examen du régime de réglementation dans le Nord. Le mandat du BGPN consiste à améliorer le processus d'examen environnemental pour les grands projets^{Note de bas de page 4} d'exploitation des ressources et d'infrastructure proposés dans les trois territoires en augmentant la coordination fédérale et la capacité d'élaboration de politiques dans le cadre du processus d'examen réglementaire du Nord, et en améliorant la coordination des consultations de la Couronne avec les groupes autochtones au sein du processus d'examen réglementaire.

Le BGPN est une organisation de services qui facilite et coordonne plusieurs activités pendant le cycle de vie d'un projet d'exploitation des ressources ou d'un projet d'infrastructure régionale. Le BGPN adopte une approche de gestion de projet pour s'assurer que les activités et les processus sont bien définis, transparents, en temps opportuns et prévisibles et que les organismes et les ministères fédéraux qui participent à l'évaluation environnementale et aux processus et de délivrance de permis et d'autorisations comprennent clairement leur rôle et sont responsables de leur rendement.

Le BGPN a fait l'objet de trois cycles de financement : de 2010-2011 à 2012-2013; de 2013-2014 à 2015-2016; et de 2016-2017 à 2019-2020 par l'entremise d'une prolongation du financement pour quatre années supplémentaires.

Le BGPN fournit des services aux promoteurs de projets lorsque ces derniers le demandent, lorsque plus d'un ministère fédéral a un rôle à jouer dans le processus d'examen du projet proposé et lorsqu'il existe une obligation de consultation de la part de la Couronne. En tant que coordonnateur fédéral à guichet unique dans le Nord, le mandat du BGPN comprend l'amélioration de la rapidité, de la prévisibilité et de la transparence des processus réglementaires dans le Nord afin de favoriser un climat d'investissement stable et attrayant pour les grands projets dans le Nord.

Le BGPN compte trois activités principales et trois extrants connexes :

1. soutenir des processus d'évaluation environnementale solides et exhaustifs au moyen de la coordination et de la gestion des enjeux des grands projets dans le Nord (environ 53 % des ressources demandées);
2. appuyer les fonctions liées à l'obligation de consulter de la Couronne^{Note de bas de page 5}, y compris la mobilisation précoce et la participation significative des peuples autochtones et des collectivités du Nord (environ 26 % des ressources demandées);
3. fournir une expertise technique pour effectuer des évaluations fondées sur des données probantes (environ 21 % des ressources demandées).

Selon le modèle logique du BGPN (voir l'annexe B),^{Note de bas de page 6} les résultats immédiats de l'Initiative du BGPN sont les suivants :

• les grands projets suivent le système de réglementation de manière efficace, exhaustive et transparente;
• les lacunes du système de réglementation sont comblées en optimisant l'utilisation des programmes et des outils existants et en élaborant de nouveaux mécanismes;
• des partenariats sont établis avec les gouvernements et les organismes du Nord.

Le résultat intermédiaire de l'Initiative du BGPN est le suivant :

• les projets approuvés qui sont mis en œuvre stimulent une croissance économique et socioéconomique importante dans les collectivités avoisinantes.

Le résultat final de l'initiative du BGPN correspond à la réalisation de l'objectif suivant :

• des économies territoriales robustes et stables au profit des habitants du Nord et de toute la population canadienne.

Comme l'indique le modèle logique du BGPN, les résultats économiques et socioéconomiques auxquels le BGPN contribue sont également influencés par des facteurs externes comme les prix des produits de base, la disponibilité des investissements, l'infrastructure existante (p. ex. routes et ports) ainsi que d'autres facteurs de développement économique et sociaux.

1.3 Partenaires et intervenants

L'Initiative du BGNP a d'abord été créée pour accroître la capacité d'appuyer le système de réglementation du Nord en réponse au nombre croissant et à la complexité des grands projets dans le Nord, tout en s'assurant que les objectifs des processus environnementaux et réglementaires soient atteints dans les délais établis.

En plus de CanNor, où se trouve le BGPN, les ministères et les organismes de réglementation fédéraux précisés dans l'annexe A sont chargés d'appuyer les régimes d'évaluation environnementale et de délivrance de permis réglementaires dans le Nord. En plus des ministères et des organismes fédéraux qui participent au processus d'approbation réglementaire des grands projets, le BGPN collabore avec :

• les comités d'évaluation et d'examen de l'environnement dans le Nord ainsi que les comités des terres et des eaux;
• les organisations autochtones;
• les gouvernements autochtones;
• les organisations représentatives de l'industrie;
• les gouvernements territoriaux;
• les municipalités;
• les ONG;
• le public.

1.4 Harmonisation avec les priorités du gouvernement et de l'Agence

L'Initiative du BGPN s'harmonise avec les priorités gouvernementales énoncées dans le discours du Trône du 4 décembre 2015 dans le cadre de la priorité visant à assurer « un environnement sain et une économie forte », avec l'engagement précis que « les commentaires du public seront sollicités et pris en compte ». Le discours du Trône le précisait encore davantage : « Les effets sur l'environnement seront compris et atténués. Les décisions seront fondées sur les données scientifiques. Les peuples autochtones participeront davantage à l'examen et à la surveillance des grands projets d'exploitation des ressources. »

L'Initiative du BGPN représente l'un des quatre programmes de CanNor et est présentée dans le profil d'information sur le rendement sous le résultat Processus d'examen environnemental efficace et prévisible dans les territoires.^{Note de bas de page 7}

1.5 Gouvernance

Un Comité des sous-ministres (CSM) sur les grands projets a été mis sur pied pour agir à titre d'organe de gouvernance pour la mise en œuvre de la directive du Cabinet qui a établi le Bureau de gestion des grands projets (BGGP) et le BGPN, avec un comité miroir au niveau du sous-ministre adjoint. Un ancien Comité des directeurs généraux existant a été reconstitué à la fin de 2018.

Description de la figure 1 – Modèle de gouvernance

• Président de CanNor (SM) préside le Comité de sous-ministres sur les grands projets
• Vice-président (SMA) préside le Comité du SMA sur les grands projets
• DG du BGPN préside le Comité des DG sur les grands projets

Les membres du CSM comprennent les administrateurs généraux de :

• Ressources naturelles Canada (vice-président);
• Environnement et Changement climatique Canada;
• Pêches et Océans Canada;
• Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada;
• Services aux Autochtones Canada;
• Transports Canada;
• Justice Canada;
• Innovation, Sciences et Développement économique Canada;
• Parcs Canada;
• Agence canadienne d'évaluation environnementale;
• Office national de l'énergie;
• Commission canadienne de sûreté nucléaire;
• Agence canadienne de développement économique du Nord;
• D'autres membres à la discrétion du président.

Les activités principales du CSM sont les suivantes :

• coordonner la mise en œuvre de la directive du Cabinet et des protocoles d'entente connexes;
• maintenir l'objectif consistant à améliorer le rendement du système de réglementation pour les grands projets en matière d'exploitation des ressources;
• assurer la coordination et l'orientation pour la résolution des questions liées à des projets particuliers au sein du système de réglementation;
• agir à titre de signataire autorisé pour chaque entente de projet.

1.6 Ressources

Les ressources financières du programme consistent en un financement limité dans le temps (budget temporaire) de 2016-2017 à 2019-2020 s'élevant à 9 275 844 $ (excluant les frais de TPSGC) sur une période de quatre ans, et en un financement continu de CanNor (services votés). Le financement total pour les trois années de la période à l'étude s'élevait à 11 458 4047 $.

Le tableau suivant présente une ventilation financière sur la période prescrite.

2.1 Portée et objectifs de l'évaluation

La présente évaluation vise à examiner la pertinence, l'efficacité et l'efficience de l'Initiative du BGPN et à déterminer si des améliorations pourraient être apportées à l'avenir en formulant des recommandations, au besoin, conformément aux trois questions d'évaluation.

L'évaluation couvre tous les objectifs de l'Initiative du BGPN et les activités de base du BGPN décrits à la section 1.1.2 du présent rapport, et elle porte sur les trois années qui se sont écoulées depuis la dernière évaluation du BGPN, de 2016-2017 à 2018-2019.

La présente évaluation a été effectuée conformément à la Politique sur les résultats (2016) du Conseil du Trésor et porte plus particulièrement sur les engagements pris dans la présentation au Conseil du Trésor qui prévoyait le financement de la période 2016-2017 à 2019-2020. Les questions d'évaluation examinées dans le cadre de la présente évaluation sont présentées ci-dessous.

Pertinence

1. Besoin continu du programme
2. Harmonisation avec les priorités du gouvernement du Canada (GC)
3. Harmonisation avec les rôles et les responsabilités du gouvernement fédéral

Rendement – Efficacité

4. Réalisation des résultats escomptés

Rendement : Efficience

5. Évaluation de l'utilisation des ressources par rapport à la production des extrants et au progrès réalisé vers l'atteinte des résultats attendus.

La matrice d'évaluation complète, y compris les indicateurs de rendement, se trouve à l'annexe C.

2.2 Méthode d'évaluation

L'évaluation s'est déroulée en quatre phases : planification, collecte de données, analyse et production de rapports. La phase de planification comprenait l'élaboration du plan d'évaluation, y compris un plan de travail, des instruments de collecte de données et la matrice d'évaluation (voir l'annexe C). L'évaluation comportait trois grandes sources de données : les entrevues avec les informateurs clés, l'examen des documents et les études de cas. La collecte des données s'est déroulée entre novembre 2018 et le début de janvier 2019, y compris des visites sur le terrain à Iqaluit, Whitehorse et Yellowknife pour interroger le personnel et les intervenants du BGPN.

Pour l'examen des documents, le bureau du BGPN a fourni aux évaluateurs une sélection de documents à l'appui des extrants du BGPN. Les évaluateurs ont également examiné les documents de CanNor et du BGPN ainsi que d'autres documents gouvernementaux, y compris la législation liée au mandat du BGPN, pour un total de 130 documents. Des recherches sur Internet ont également été effectuées en rapport avec les études de cas, l'accent étant mis sur la recherche d'articles pertinents dans les médias.

L'information obtenue dans le cadre de l'examen des documents a été recueillie dans un rapport technique sur l'examen des documents. Des constatations ont été élaborées pour chaque question d'évaluation lorsque des éléments probants pertinents ont été relevés. La portée de l'examen des documents aux fins de l'évaluation générale comprenait 55 documents individuels.

Les études de cas ont été choisies en fonction des critères suivants : couverture géographique (c.-à-d. une étude de cas par territoire); importance relative; maturité des projets par rapport aux dernières étapes du processus d'évaluation environnementale; variation des types de projets (c.-à-d. infrastructure et exploitation minière). Le BGPN a fourni une liste maîtresse de projets à partir de laquelle les experts-conseils en évaluation ont mis en évidence les études de cas potentiellement intéressantes, et une sélection finale a été faite en consultation avec les responsables des projets.

Au total, 75 documents ont été examinés pour les études de cas et 13 entrevues ont été menées auprès du personnel visé. Les données probantes ont été recueillies et analysées, et les constatations ont été regroupées par question d'évaluation pour chaque étude de cas. Des rapports internes ont été créés pour chaque étude de cas.

Le BGPN et le chargé de projet ont dressé une liste initiale d'entrevues, classées selon les divers groupes d'intervenants, et l'ont soumise aux évaluateurs. Pour l'évaluation générale, 32 entrevues ont été menées, et 13 autres entrevues ont été menées pour les études de cas. Un rapport technique interne a été élaboré pour analyser les entrevues par groupe d'intervenants et fournir les constatations pour chaque question d'évaluation.

L'étape de l'analyse comprenait l'élaboration d'une matrice des données probantes qui incluait les constatations pour chaque source de données, les constatations sommaires de l'évaluation et les recommandations éventuelles. La matrice des éléments probants a été partagée et validée avec le chargé de projet et le personnel du BGPN. Une présentation préliminaire des constatations a également été faite à un groupe consultatif interministériel spécial sur l'évaluation composé de représentants de sept ministères et organismes fédéraux ayant un rôle à jouer dans l'examen des grands projets dans le Nord. Après avoir reçu des commentaires, les évaluateurs ont rédigé un rapport provisoire et un rapport d'évaluation final.

2.3 Limites et mesures d'atténuation

Certaines limites cernées au cours de l'évaluation devraient être prises en considération lors de la lecture du présent rapport.

3.1 L'Initiative du BGPN et ses activités de base sont-elles toujours nécessaires?

Les intervenants s'entendaient généralement sur la pertinence continue des fonctions essentielles du BGPN, à savoir la coordination avec le gouvernement fédéral, les conseils et la gestion des enjeux ainsi que la tenue du registre des consultations de la Couronne.

Les intervenants de l'industrie et des territoires avaient une opinion plus diversifiée sur la pertinence des services d'orientation (p. ex. conseils et aiguillages pour aider à naviguer au sein du processus de réglementation du Nord), certains estimant que le secteur privé ou les gouvernements territoriaux étaient capables de fournir ce service. Les évaluations socioéconomiques et la promotion de l'investissement dans le Nord ont été classées comme les activités du BGPN les moins pertinentes pour les intervenants.

3.2 Le programme du BGPN est-il conforme aux priorités du gouvernement et aux objectifs stratégiques de CanNor?

Comme il est indiqué dans le discours du Trône du 4 décembre 2015 et dans les lettres de mandat du ministre, le BGPN est harmonisé avec les priorités fédérales en matière de mise en valeur des ressources majeures, lesquelles sont fondées sur des processus solides de surveillance et d'évaluation environnementale et des décisions fondées sur des données scientifiques, des faits et des éléments probants. Le BGPN s'harmonise directement avec la priorité de CanNor qui consiste à « faire progresser le développement de grands projets dans les territoires » et la responsabilité fondamentale de CanNor qui consiste à assurer le « développement économique des territoires ».

En ce qui concerne la réconciliation et la participation significative des Canadiens et des groupes autochtones, le BGPN est conforme aux priorités fédérales. Toutefois, le rôle du BGPN se limite à la surveillance et à la tenue du registre des consultations de la Couronne, à l'élaboration de modèles de consultation et à l'envoi de lettres de consultation et d'avis aux organisations et aux collectivités autochtones pour solliciter leur participation aux processus d'évaluation environnementale, conformément aux engagements juridiques du Canada en vertu de l'article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982.

3.3 L'Initiative du BGPN est-elle conforme aux rôles et responsabilités actuels et proposés du gouvernement fédéral?

Le mandat et les activités du BGPN découlent de nombreuses lois et priorités gouvernementales et son rôle est défini plus en détail dans le protocole d'entente intitulé « Protocole d'entente définissant les modalités et la portée de la coopération entre les ministères et organismes fédéraux et le bureau de gestion des projets nordiques pour la coordination des projets nordiques (2012) ». Le BGPN a précisé son rôle en élaborant des protocoles d'entente individuels avec les gouvernements territoriaux.^{Note de bas de page 10}

Les activités et les extrants du BGPN sont conformes au rôle du gouvernement fédéral, tel qu'il est décrit dans les documents de base du programme. Ces activités sont axées sur le processus d'évaluation environnementale des grands projets dans le Nord et comprennent les éléments suivants :

• coordination et gestion des enjeux, y compris le soutien à guichet unique, et les politiques, la défense des intérêts et la coordination horizontale;
• obligation de consulter de la Couronne à l'égard des peuples autochtones et des collectivités du Nord;
• coordination et gestion des enjeux panterritoriales;
• offre d'une expertise technique pour les évaluations socioéconomiques des grands projets.

Selon les entrevues, les intervenants n'étaient souvent pas certains du mandat du BGPN malgré les protocoles d'entente en place. Toutes les sources de données indiquent que le BGPN est rarement actif pendant la phase du processus de réglementation qui suit la délivrance des permis et des autorisations au terme de l'évaluation environnementale, malgré son rôle déclaré. Les entrevues ont révélé que cela peut s'expliquer par le fait qu'il y a moins de ministères fédéraux qui participent à l'étape de la délivrance des permis et autorisations.

3.4 Le programme apporte-t-il une valeur ajoutée au processus d'examen réglementaire pour les grands projets dans le Nord?

On a demandé aux personnes interrogées de classer la valeur ajoutée théorique des activités de base du BGPN selon une échelle de Likert en cinq points. Les services ont été classés par les personnes interrogées comme suit (en fonction du pourcentage de personnes qui ont classé cette activité comme une activité à valeur ajoutée élevée ou très élevée) :

• coordination des activités fédérales à l'aide d'un guichet unique (79 %);
• appui à la consultation de la Couronne (76 %);
• conseils et gestion des enjeux pour l'ensemble des intervenants (76 %);
• services d'orientation (69 %);
• promotion des investissements dans le Nord (62 %);
• évaluations socioéconomiques (24 %).

Les réponses reçues indiquent qu'il y a une valeur ajoutée à certaines des activités de base en ce qui a trait à la coordination des activités fédérales, aux conseils, à la gestion des enjeux et au soutien pour mener les consultations de la Couronne, les activités principales ayant obtenu le plus haut rang. Les points de vue varient considérablement d'un intervenant à l'autre sur les différentes activités de base, ce qui reflète la diversité des intérêts des intervenants. Par exemple, les services d'orientation ont été relativement bien classés par l'industrie et les comités d'examen, mais moins bien classés par les ministères fédéraux et territoriaux.

Certains intervenants ont eu de la difficulté à séparer la valeur ajoutée théorique de la réalité de la prestation des services, plusieurs soulignant que le BGPN ne répond pas à leurs attentes concernant la prestation des services de base dans certaines administrations au cours de la période de l'évaluation et ne réalise pas la valeur ajoutée potentielle des activités de base améliorées qui pourraient exiger une présence et un mandat accrus.

Le profil de dotation continu du BGPN a une incidence indéniable sur la prestation des services. Au cours de la période visée par l'évaluation, il n'y avait qu'une seule personne en service actif au bureau du Nunavut, sur un effectif de trois personnes, et le bureau du Yukon avait connu un roulement de personnel complet, les deux personnes ayant quitté leur poste à trois mois d'intervalle. Dans l'ensemble, le BGPN n'a comblé que sept des 12 postes, et deux autres personnes ont pris un congé prolongé.

Si le rôle du BGPN se veut purement administratif en tant que fonction de secrétariat pour les ministères fédéraux, les bureaux du BGPN doivent être dotés en conséquence. Toutefois, à l'heure actuelle, les postes sont dotés à un niveau relativement élevé (CO-2 et CO-3), ce qui correspondrait aux attentes d'un personnel qui peut fournir des services à plus grande valeur ajoutée. On a décrit l'augmentation de la valeur ajoutée comme étant la capacité de gérer les problèmes complexes et de travailler avec les ministères fédéraux pour élaborer une perspective et une position unies du gouvernement du Canada.

4.1 Dans quelle mesure le programme a-t-il obtenu les extrants escomptés?

Comme nous l'avons mentionné précédemment dans le présent rapport, le moment de l'évaluation coïncidait avec un creux important en ce qui a trait à la dotation en personnel du BGPN. Toutefois, selon les entrevues, la difficulté de dotation est un problème permanent au BGPN, comme c'est le cas dans la plupart des organisations du Nord. Le BGPN a constamment sous-utilisé son budget d'environ 30 % au cours de cette période, ce qui s'explique en grande partie par des dépenses liées au personnel inférieures aux prévisions.

On a demandé aux personnes interrogées de classer l'efficacité de la prestation des services selon une échelle de Likert en cinq points. Lorsqu'on a demandé aux personnes interrogées dans quelle mesure le programme avait produit les extrants escomptés pour l'ensemble des activités de base, la réponse « Ne sais pas » a été la plus fréquente pour quatre des six activités : conseils et gestion des enjeux parmi les intervenants; services d'orientation; promotion des investissements dans le Nord; expertise technique en ce qui concerne les évaluations socioéconomiques.

Ce résultat n'est pas nécessairement surprenant étant donné que les divers intervenants du BGPN ne sont pas nécessairement pleinement au courant de l'ensemble des activités si celles-ci ne les impliquaient pas directement. De plus, le BGPN effectue peu ou pas de travail dans le domaine de l'évaluation socioéconomique.

L'efficacité des activités de base du BGPN a généralement été jugée faible par les personnes interrogées qui ont donné des réponses autres que « Ne sait pas ». Le classement suivant est basé sur le pourcentage lié à l'exécution et l'efficacité jugées élevées et très élevées :

• appui à la consultation de la Couronne (38 %);
• coordination des activités fédérales à l'aide d'un guichet unique (34 %);
• conseils et gestion des enjeux parmi les intervenants (31 %);
• services d'orientation (21 %);
• promotion des investissements dans le Nord (7 %);
• expertise technique en matière d'évaluations socioéconomiques (3 %).

Les personnes interrogées ont indiqué que l'efficacité de la prestation des services variait considérablement d'une région à l'autre, ce qui préoccupe particulièrement le bureau du Nunavut. Des personnes ont mentionné certaines activités du BGPN qui se sont améliorées. Par exemple, le soutien aux consultations de la Couronne comporte de nouveaux processus et modèles qui ont amélioré la coordination et la tenue du registre, bien qu'il y ait des cas où le BGPN ne remplit pas cette fonction aussi bien que prévu.

Des extrants sont produits, y compris des lettres d'avis et de consultation, un suivi des enjeux, des rapports sur le caractère adéquat des consultations de la Couronne, des documents d'information, des procès-verbaux de réunions et des plans de travail. Les intervenants ont observé des incohérences dans la production de ces extrants au fil du temps dans certaines administrations, notamment au Nunavut.

Il y a aussi des lacunes évidentes entre ce qui est attendu selon les procédures opérationnelles normalisées du BGPN et ce qui est produit. En voici quelques exemples :

• absence d'éléments probants à propos de la production d'évaluations socioéconomiques ou de l'existence d'une expertise technique dans ce domaine;
• manque d'éléments probants à propos de l'existence de bases de données fonctionnelles malgré une liste de plateformes de GI-TI;
• site Web désuet pour le suivi des projets du BGPN, mis de côté au cours de la présente évaluation, mais qui fait double emploi avec l'information plus exacte et plus détaillée disponible sur les sites Web des comités d'examen;
• autres éléments non produits, mais inclus dans les procédures opérationnelles normalisées du BGPN, comme les rapports sur les leçons apprises de chaque projet, les profils particuliers sur les groupes autochtones, l'information sur les terres territoriales et les ententes relatives aux projets nordiques.

Les études de cas individuelles ont confirmé ces conclusions. Les intervenants contactés dans le cadre du processus des études de cas ont fait part d'opinions variées sur l'utilité et la qualité des extrants, allant d'une utilité très faible à une certaine utilité. Dans le cas du projet de Back River, une mine d'or prévue dans l'ouest de la région de Kitikmeot au Nunavut, il existe des éléments probants qui indiquent que certains extrants sont produits, mais aussi des lacunes par rapport à ce à quoi on pourrait s'attendre selon les procédures opérationnelles normalisées du BGPN. Les intervenants associés au projet de la route toutes saisons de Tlicho n'étaient pas au courant des activités et des extrants du BGPN. Il existe toutefois des éléments probants précisant que des extrants ont été produits au cours des sept derniers mois du projet d'une durée de 28 mois. Les extrants comprenaient des lettres conjointes du BGPN et du GTNO visant à recueillir des commentaires des groupes autochtones, un outil de suivi des enjeux de la consultation, le rapport sur la pertinence des consultations de la Couronne, des plans de travail, la participation à une réunion et des documents d'information.

Le projet de la mine d'or Casino, au Yukon, est suspendu depuis 2016, mais il semble que des extrants aient été produits au cours de la phase active de l'évaluation environnementale, notamment des comptes-rendus de réunion et des courriels, des documents d'information, un suivi des enjeux, de nombreuses lettres adressées aux intervenants, des outils d'évaluation des consultations et un plan de consultation.

4.2 Dans quelle mesure la capacité du BGPN en matière de gestion de projets à l'aide d'un guichet unique et de coordination des activités fédérales tout au long du cycle de vie réglementaire des grands projets contribue-t-elle à un système de réglementation plus efficace, complet et transparent?

Selon toutes les sources de données, la participation du BGPN au cycle de vie réglementaire des grands projets se limite en grande partie à l'étape de l'évaluation environnementale, avec de rares contributions à l'étape de la délivrance des permis et des autorisations. Par conséquent, la formulation de ce résultat (la capacité du BGPN en ce qui a trait à la gestion des projets à l'aide d'un guichet unique et à la coordination des activités fédérales tout au long du cycle de vie réglementaire des grands projets contribue à un système de réglementation plus efficace, complet et transparent) est trompeuse et peut être améliorée.

En ce qui concerne l'étape de l'évaluation environnementale, le système est conçu et dirigé par les lois^{Note de bas de page 11} et les processus des comités d'examen dûment établis. Les ministres fédéraux responsables de la législation sont soit le ministre des Relations Couronne-Autochtones, soit le ministre de l'Environnement et du Changement climatique dans le cas de la LCEE. Il est donc peu probable que le BGPN, sous l'égide de CanNor et du ministre de l'Innovation, des Sciences et du Développement économique (ISDE), puisse avoir une incidence directe sur la législation d'un autre ministre fédéral en ce qui concerne les processus d'évaluation environnementale. Le BGPN n'aurait aucun rôle à jouer pour influencer le système de délivrance de permis et d'autorisations, car cela relève de l'autorité de réglementation qui s'en charge.

Toutefois, le BGPN interagit avec ce système et y participe. Malgré les incohérences observées dans l'exécution au fil du temps et d'une administration à l'autre, le travail du BGPN dans le domaine de la coordination du gouvernement fédéral peut améliorer l'efficacité avec laquelle le gouvernement fédéral participe au système d'évaluation environnementale. La communication structurée améliore la coordination entre les ministères, ce qui permet d'éviter les positions contradictoires sur les enjeux et les demandes d'information redondantes ou inutiles.

La question de la réponse opportune aux échéanciers de l'évaluation environnementale peut être une question délicate. Le BGPN n'a aucun pouvoir sur les autres ministères pour s'assurer que leurs présentations sont soumises en temps opportun. Les entrevues ont révélé que les ministères ont souvent repoussé les tentatives du BGPN pour faire respecter les échéanciers. Le BGPN occupe une position complexe, car les ministères doivent suivre leurs propres processus d'approbation et voies hiérarchiques et s'engager à respecter les échéanciers du mieux qu'ils le peuvent sans pression extérieure. Une meilleure compréhension des délais requis pour les processus entrepris par chaque ministère aiderait à établir les attentes, mais les autres ministères devraient comprendre qu'ils seront tenus responsables de leurs engagements.

Malgré ces problèmes, certaines personnes interrogées ont fait remarquer que depuis le début du BGPN, le nombre de prorogations demandées par les ministères fédéraux aux divers comités d'examen a diminué. De nombreux facteurs peuvent être attribuables à cette diminution, y compris le rôle de coordination joué par le BGPN, qui rend le processus plus efficace. Toutefois, certaines personnes interrogées issues de l'industrie ont souligné leur frustration à l'égard du gouvernement fédéral en ce qui concerne l'établissement d'un système d'évaluation environnementale assorti d'échéanciers que les autorités fédérales ne sont pas en mesure de respecter. De tels retards ne sont pas non plus bien accueillis par les gouvernements territoriaux ni par les comités d'examen.

Les études de cas confirment les perspectives générées par les autres sources de données. Les personnes interrogées dans le cadre de l'étude de cas de Back River ont fait part d'opinions partagées quant à la réalisation de l'approche du guichet unique. Une personne interrogée a déclaré que le BGPN avait sollicité les commentaires des groupes au cours de la deuxième série de consultations^{Note de bas de page 12} et que ce processus avait été utile. Une autre personne interrogée a déclaré que pour qu'une approche à guichet unique fonctionne, il faut l'appui de tous les ministères fédéraux, ce qui fait défaut dans le cas du BGPN.

Le BGPN a joué un rôle important pour faciliter la mise sur pied du Forum panterritorial du conseil d'évaluation et de réglementation. Le premier forum s'est tenu en janvier 2016 et trois autres réunions ont eu lieu depuis la session inaugurale, la dernière ayant eu lieu en septembre 2018. L'objectif du Forum est de réunir des représentants de chacun des organismes d'évaluation environnementale et de réglementation du Nord afin d'échanger les pratiques exemplaires et de discuter des possibilités de collaboration. Les sujets varient d'une année à l'autre, mais peuvent porter sur des questions comme la consultation, les liens entre les phases d'évaluation et de réglementation, et l'intégration des connaissances traditionnelles. À ce titre, le Forum peut avoir une incidence sur l'exhaustivité des phases d'évaluation et de réglementation. Il est avéré que le BGPN a contribué à l'organisation et à l'animation des réunions.

4.3 Dans quelle mesure la capacité du BGPN d'appuyer les consultations de la Couronne contribue-t-elle à la mobilisation et à la participation significatives des peuples autochtones et des collectivités du Nord?

Le système de réglementation des grands projets a été établi de telle sorte que les activités de consultation sont principalement entreprises par les promoteurs et les comités d'examen pendant l'étape de l'évaluation environnementale et par les commissions d'autorisation pendant l'étape de délivrance des permis et des autorisations. L'approche du BGPN est conforme aux lignes directrices fédérales sur l'obligation de consulter^{Note de bas de page 13} et aux modèles de consultation^{Note de bas de page 14} du BGPN ainsi qu'aux procédures^{Note de bas de page 15} du BGPN qui précisent que le BGPN s'appuie sur le processus d'examen réglementaire pour produire la majeure partie du registre des consultations de la Couronne. Le processus de consultation s'accompagne d'efforts particuliers supplémentaires, y compris toute correspondance ou réunion avec des ministères fédéraux particuliers. Une grande partie du registre comprend la mobilisation de l'industrie auprès des collectivités et tout engagement pris par les promoteurs de projets.

En collaboration avec d'autres groupes, le BGPN a contribué à l'élaboration de modèles de consultation et à la formation connexe du personnel fédéral. Selon les entrevues, ces modèles ont été adoptés dans une certaine mesure par certains gouvernements territoriaux au sein de leurs propres processus de consultation. Il existe des éléments probants de l'activité et des extrants du BGPN en matière de participation, y compris le registre de consultation de la Couronne, le suivi des enjeux, la tenue de consultations directes au moyen de lettres et l'évaluation de la pertinence de la consultation en fonction des engagements pris en vertu de l'article 35. Toutefois, la qualité et l'uniformité des extrants, tant à l'échelle des trois territoires qu'à l'intérieur de chacun d'eux, ont posé certains problèmes.

Étant donné son rôle limité, le BGPN n'est pas en mesure de contribuer directement à une mobilisation et une participation significatives. Le rôle du BGPN consiste strictement à veiller à la pertinence de la consultation au regard des exigences de l'article 35. Certaines personnes interrogées ont suggéré qu'une mobilisation précoce est préférable. Étant donné le rôle limité du BGPN, il n'est pas non plus possible pour le BGPN d'entreprendre unilatéralement une mobilisation aussi précoce. Les GCER répondent à ce besoin dans une certaine mesure, mais la mobilisation précoce exige la participation de tous les ministères fédéraux participant au processus d'évaluation environnementale, et d'autres personnes interrogées ont exprimé leur réticence à participer à des processus de consultation en dehors d'un processus officiel d'évaluation environnementale.

4.4 Dans quelle mesure les connaissances et les perspectives autochtones ont-elles éclairé les décisions relatives aux grands projets?

Étant donné que le nombre de consultations directes menées par le BGPN est limité, la contribution du BGPN au résultat énoncé est également limitée. Au cours des entrevues, très peu de cas ont été consignés pour lesquels les lettres de mobilisation du BGPN ont généré une réponse de la part d'un groupe autochtone.

Pour replacer le processus de consultation dans son contexte, le promoteur du projet de Back River a affirmé avoir entrepris plus de 250 activités de consultation, y compris des consultations d'une semaine au niveau communautaire. La Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions (CNER) a effectué deux examens, chacun d'une durée de plusieurs jours. Pour sa part, le BGPN a envoyé un total de 12 lettres de mobilisation. Comme nous l'avons mentionné dans la section précédente, il ne s'agit pas d'une critique à l'endroit du BGPN, mais plutôt d'une critique à l'égard de son rôle et de son mandat. Il convient également de noter que le poste de coordonnateur des consultations de la Couronne au sein du BGPN est vacant depuis mars 2018.

Dans l'ensemble, les connaissances et les perspectives autochtones influencent les décisions relatives aux grands projets. L'objectif général de la consultation est d'éclairer les décisions relatives aux projets, et il existe des éléments probants à l'appui de ce fait. Par exemple, le certificat de projet (c.-à-d. l'autorisation d'aller de l'avant après l'achèvement de l'examen des répercussions environnementales) délivré par la Commission du Nunavut chargée de l'examen des répercussions pour le projet de Back River est assorti de 92 conditions,^{Note de bas de page 16} dont plusieurs ont été soulevées par les collectivités autochtones touchées.

4.5 Dans quelle mesure des partenariats sont-ils établis et entretenus avec les gouvernements et les organisations du Nord?

Bien que le BGPN ait participé à l'établissement d'un certain nombre d'ententes officielles jusqu'en 2015, aucun nouveau partenariat officiel n'a été établi pendant la période d'évaluation, soit d'avril 2016 à mars 2019.

Les ententes préexistantes sont les suivantes :

• Protocole d'entente définissant les modalités et la portée de la coopération entre les ministères et organismes fédéraux et le Bureau de gestion des projets nordiques pour la coordination des projets Nordiques (mai 2012);
• Protocole d'entente entre l'Agence canadienne de développement économique du Nord et l'Association inuite du Kitikmeot (novembre 2012);
• Protocole d'entente entre l'Agence canadienne de développement économique du Nord et le ministère de l'Exécutif, gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (juin 2013);
• Protocole d'entente entre l'Agence canadienne de développement économique du Nord et l'Association inuite du Qikiqtani concernant La Coopération en vue de la Coordination et de la Gestion des Grands Projets dans la Région du Qikiqtani (septembre 2013);
• Protocole d'entente entre L'Agence canadienne de développement économique du Nord et le ministère du Développement économique; gouvernement du Yukon (janvier 2015).

Par le passé, le BGPN a également élaboré des ententes sur les projets nordiques, à savoir des ententes propres à chaque projet avec d'autres ministères fédéraux sur les rôles et les responsabilités pour les phases d'évaluation environnementale et de réglementation du projet. Seulement trois ententes de ce genre ont été conclues.

En 2016, le BGPN a pris la décision d'interrompre l'élaboration et la mise en œuvre d'ententes propres à un projet parce que leur valeur ajoutée était limitée par rapport au temps requis pour les finaliser, et aussi parce que les relations entre les partenaires fédéraux de réglementation du Nord sont déjà définies dans le Protocole d'entente définissant les modalités et la portée de la coopération entre les ministères et organismes fédéraux et le Bureau de gestion des projets nordiques pour la coordination des projets nordiques.

En ce qui concerne l'entretien des relations, la plupart des relations avec le BGPN sont généralement considérées comme positives. Les relations varient, avec une interaction plus limitée et selon les besoins avec les comités d'examen et les gouvernements territoriaux. Il peut y avoir des tensions dans les relations avec d'autres ministères fédéraux, mais ces relations sont généralement perçues positivement. Selon les entrevues, des tensions peuvent survenir au sujet du processus et des échéanciers. Certaines personnes interrogées estiment que le taux de roulement du personnel du BGPN nuit aux relations établies.

Les données tirées des études de cas varient, certains promoteurs ayant déclaré qu'il y avait une relation limitée avec le BGPN pendant le processus d'évaluation environnementale et d'autres ayant souligné la nécessité du BGPN. Toutefois, les études de cas avaient en commun le fait que les groupes et les collectivités autochtones ont déclaré qu'ils n'avaient aucune relation avec le BGPN.

4.6 Dans quelle mesure la capacité du BGPN dans le domaine des évaluations socioéconomiques contribue-t-elle à une meilleure compréhension des répercussions socioéconomiques des grands projets?

Le poste lié à l'évaluation socioéconomique au sein du BGPN est vacant depuis un certain temps, et rien n'indique qu'il y ait eu des activités liées aux évaluations socioéconomiques.

À un moment donné, on a tenté en vain de puiser dans un éventail de sources et de données et de les regrouper dans une base de données d'information socioéconomique sur les collectivités du Nord, mais aucune preuve de ce travail n'a pu être examinée. Quoi qu'il en soit, le développement de la base de données n'est pas nécessairement lié à la réalisation d'évaluations socioéconomiques ou ne contribue pas à une meilleure compréhension des répercussions des grands projets.

4.7 Dans quelle mesure les lacunes du système de réglementation sont-elles comblées (par le programme, des outils, des mécanismes) par le BGPN?

Le BGPN participe rarement aux processus de délivrance de permis et d'autorisations et ne contribue donc pas au système de réglementation à cet égard. En ce qui concerne le processus d'évaluation environnementale, il n'y a eu aucune lacune dans le système comblée par le BGPN au cours de cette période d'évaluation.

4.8 Dans quelle mesure les projets approuvés sont-ils mis en œuvre?

Le BGPN n'est pas lié à la mise en œuvre des projets, de sorte qu'il ne peut y avoir de relation à cet égard. La mise en œuvre des projets approuvés dépend principalement du financement et des aspects économiques du projet. La délivrance de permis peut prendre du temps, mais c'est un processus qui peut être piloté par l'industrie. Des trois projets faisant l'objet d'études de cas examinés dans le cadre de l'évaluation, deux ont été approuvés, l'un d'entre eux ayant progressé dans le processus de délivrance de permis et d'autorisation et l'autre étant en cours d'exécution en mars 2019.

Selon le BGPN, 14 projets au total ont amorcé ou ont terminé leur processus d'évaluation au cours de la période d'évaluation (c.-à-d. de 2016 à 2019). De ce nombre, neuf ont terminé leur processus d'évaluation au cours de cette période, dont deux sont passés à la délivrance de permis et d'autorisations, et un a amorcé la mise en œuvre.

Toutefois, comme l'a fait remarquer une personne interrogée, lorsqu'une entreprise a atteint la fin d'un processus d'évaluation environnementale, il y a déjà eu des investissements et des retombées économiques connexes. Un représentant de l'industrie avait estimé qu'il avait investi environ 40 millions de dollars dans le seul processus d'évaluation environnementale. Cet investissement ne comprend pas l'infrastructure déjà développée pour les opérations du camp de base et les autres investissements.

4.9 Dans quelle mesure les projets approuvés stimulent-ils la croissance économique et la croissance socioéconomique des collectivités avoisinantes?

Les indicateurs de rendement existants inclus dans le cadre de mesure du rendement du BGPN ont été jugés non viables pour la collecte de données.^{Note de bas de page 17} De plus, comme nous l'avons déjà mentionné, le BGPN n'effectue pas d'évaluations socioéconomiques et, par conséquent, aucun élément probant n'était disponible pour examen. Aucune autre étude sur les avantages socioéconomiques pour les collectivités situées à proximité de grands projets n'a été soumise aux fins d'évaluation par les intervenants. Bien que les projets d'exploitation des ressources naturelles contribuent au PIB de chaque territoire, le montant de la contribution des grands projets individuels n'est pas clair et varie d'un territoire à l'autre. En 2017, les territoires ont déclaré que l'extraction minière, l'exploitation en carrière et l'extraction de pétrole et de gaz représentaient 13 % du PIB du Yukon, 36 % de celui des Territoires du Nord-Ouest et 16 % de celui du Nunavut.^{Note de bas de page 18}

Les personnes interrogées ont été en mesure de fournir des preuves anecdotiques d'avantages économiques pour les collectivités avoisinantes, surtout grâce aux emplois et aux contrats d'approvisionnement. Il existe toutefois des désaccords avec certaines personnes interrogées qui ont souligné des expériences selon lesquelles les avantages socioéconomiques étaient difficiles à cerner. Parmi les raisons invoquées par les personnes interrogées qui soulèvent des questions sur la croissance socioéconomique, mentionnons le fait que la main-d'œuvre est parfois importée, ce qui peut en soi causer d'autres problèmes, notamment l'augmentation du coût de la vie et du logement, le niveau des emplois offerts aux travailleurs locaux, les problèmes sociaux qui peuvent découler de la hausse du revenu dans les collectivités, les questions de sécurité publique et d'ordre public, le manque de projets concrets qui ont vu le jour au niveau local par suite des ententes de coopération et des avantages entre les groupes autochtones et les industries.

4.10 Quels sont les principaux facteurs internes et externes qui influent sur l'atteinte des objectifs du BGPN?

À l'interne, l'expertise, la capacité et le taux de roulement du personnel du BGPN sont considérés comme des facteurs limitant l'atteinte des objectifs du BGPN. La période récente a été marquée par un taux de roulement du personnel particulièrement élevé. La dotation dans le Nord est souvent considérée comme un enjeu par les personnes interrogées.

À l'externe, les personnes interrogées ont indiqué qu'une gamme de facteurs ont une incidence sur les résultats, et les changements apportés au cadre législatif et réglementaire, à l'échelle nationale ou régionale, sont considérés comme ayant le plus d'incidence sur le BGPN. D'autres enjeux peuvent rendre le milieu de travail plus complexe, comme les revendications territoriales non réglées, les nouvelles approches comme l'élaboration progressive des grands projets, le déclin des troupeaux de caribous et les questions transfrontalières.^{Note de bas de page 19} Toutefois, les défis les plus critiques pour l'efficacité du BGPN sont d'ordre interne.

4.11 Quelles sont les principales leçons apprises (pratiques exemplaires et domaines à améliorer) en ce qui concerne la conception et le fonctionnement du BGPN?

Pour ce qui est des pratiques exemplaires, l'évaluation a considéré que certaines pratiques sont toujours en pleine évolution, ce qui signifie qu'elles sont constamment en cours d'examen et de révision en vue de leur amélioration. Par conséquent, elles peuvent être considérées comme des pratiques exemplaires :

• plans de travail pour les groupes de travail portant sur les projets particuliers (élaborés conjointement avec les ministères fédéraux sur les processus d'examen);
• modèles de consultation, y compris les lettres de consultation,^{Note de bas de page 20} et d'autres outils à l'appui comme le tableau de suivi des enjeux et le rapport d'évaluation des consultations de la Couronne.

Des points à améliorer ont été cernés tout au long du présent rapport, mais lorsqu'on leur a posé cette question, les personnes interrogées ont le plus souvent mentionné la nécessité d'améliorer l'uniformité des services et d'articuler plus clairement le rôle et les services du BGPN.

5.1 Dans quelle mesure la conception de l'Initiative du BGPN permet-elle d'atteindre les extrants et les résultats attendus?

Cette question a été subdivisée en trois sous-questions pour lesquelles les résultats sont présentés ci-dessous.

5.2 La structure de gouvernance du BGPN est-elle claire et les autres partenaires fédéraux participent-ils activement?

Pour les questions touchant les grands projets, la structure de gouvernance du BGPN demeure le Comité des sous-ministres sur les grands projets, qui a d'abord été établi avec le Bureau de gestion des grands projets (BGGP). Il s'agit donc d'une structure de gouvernance partagée.

L'efficacité de ce comité pour ce qui est d'assurer la surveillance et le soutien des questions relatives au BGPN est incertaine. Les entrevues avec les intervenants ont révélé que certains grands projets du portefeuille du BGGP dominent l'attention du Comité, le portefeuille du BGPN étant laissé de côté jusqu'à la fin des réunions du comité, avec le temps qu'il reste. Il y a également un manque de compréhension au sein du Comité du régime de réglementation du Nord, car la plupart des ministères connaissent mieux la LCEE qui s'applique à tous les grands projets dans les provinces (et seulement la région désignée des Inuvialuit au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest dans le Nord).

Dans la conception initiale du BGGP, il y avait également un comité des sous-ministres adjoints et des directeurs généraux pour les grands projets. Aucun compte-rendu des réunions de ces groupes n'a été communiqué aux évaluateurs pour la période d'évaluation, mais il a été signalé que le Comité des directeurs généraux a été rétabli à la fin de 2018.

5.3 Comment l'information sur le rendement du BGPN a-t-elle été utilisée dans le processus décisionnel?

Les activités et l'avancement des grands projets font l'objet d'un suivi mensuel dans le cadre des processus d'évaluation environnementale, mais l'information sur le rendement n'est pas utilisée pour la prise de décisions. Le BGPN fournit régulièrement un résumé des projets en cours et en voie de réalisation (c.-à-d. prévus) au Comité des sous-ministres, mais il n'y a aucune preuve que le Comité a été invité à prendre des décisions sur une question quelconque.

Plus fondamentalement, le modèle logique du BGPN et le cadre de mesure du rendement qui en découle ne sont pas bien harmonisés avec son rôle et ses fonctions. Comme nous l'avons souligné dans le présent rapport, les évaluations socioéconomiques sont un domaine dans lequel des activités et des résultats sont définis, mais pour lequel le BGPN n'a mené aucune activité à ce jour. De même, certains des autres résultats ne sont pas harmonisés avec les activités du BGPN, de sorte que l'information sur le rendement peut être peu utile même si elle avait été recueillie, ce qui n'est pas le cas.

6.1 Conclusions

Les conclusions tirées de l'analyse des données disponibles provenant des trois sources d'information ont été élaborées et sont présentées par domaine d'évaluation.

Pertinence
Le BGPN fournit des services pertinents et importants au gouvernement du Canada, y compris la coordination du gouvernement fédéral, le maintien et la surveillance du caractère adéquat du registre des consultations de la Couronne et le soutien en matière de gestion des enjeux.

Les autres services externes (c.-à-d. les services destinés aux intervenants de l'extérieur du gouvernement du Canada), comme l'accès à guichet unique au gouvernement fédéral et les services d'orientation, peuvent être pertinents et utiles, mais leur importance varie selon les intervenants et les trois administrations touchées. L'aspect « guichet unique » des services du BGPN nécessite actuellement une meilleure définition. Bien qu'il soit souvent sous-entendu qu'il s'agit d'un service externe qui comprend l'orientation, la gestion des enjeux et les conseils, et éventuellement d'autres services, il y a un manque de clarté quant à ce que le guichet unique offre réellement. Les activités du BGPN dans la phase postérieure à l'évaluation environnementale, à la délivrance de permis et à l'obtention d'autorisations représentent un domaine qui mérite d'être examiné plus à fond en ce qui concerne la valeur ajoutée possible de la participation du BGPN, même si cela se fait au cas par cas.

Les intervenants jugent que les services supplémentaires offerts par le BGPN sont moins prioritaires, notamment la promotion des investissements dans le Nord et les évaluations socioéconomiques. Bien qu'il s'agisse d'activités encore nécessaires dans le Nord, le BGPN devrait envisager de laisser de côté la prestation de ces services en raison du manque actuel de personnel, des priorités concurrentes que ce travail introduit et du manque d'harmonisation au niveau de la prestation des services de base plus essentiels.

L'évaluation de la pertinence du mandat, du rôle et des services du BGPN était souvent brouillée par un manque de compréhension de la part des intervenants. Une analyse plus approfondie des intervenants du BGPN ainsi que des groupes et des collectivités autochtones, et de leurs besoins et attentes connexes, s'impose pour mieux définir et clarifier l'offre de services du BGPN à ces groupes. La redéfinition et la clarification des rôles et des responsabilités du BGPN constituent une activité qui exige une mobilisation continue avec les partenaires et les intervenants en raison des changements constants et continus dans le contexte opérationnel, y compris les changements de dotation, l'introduction de nouvelles organisations et personnes intéressées et la transformation fondamentale du milieu de travail global, y compris la déconcentration des pouvoirs concernant les responsabilités de gestion des terres et des ressources au Yukon et aux Territoires du Nord-Ouest ainsi que les négociations à cette fin au Nunavut.

Efficacité
À mesure que le BGPN ira de l'avant, il sera important d'assurer la qualité et l'uniformité de la prestation des services aux partenaires du gouvernement du Canada. De même, lorsque des services sont offerts à des clients externes, les besoins de ces intervenants doivent être compris et pris en compte dans leur contexte particulier. Dans un modèle de cogestion, les régimes réglementaires territoriaux sont différents, tout comme les structures gouvernementales territoriales, les comités d'examen et les secteurs industriels. Par conséquent, il n'est pas possible de proposer une offre « unique », et un certain degré de personnalisation est nécessaire.

Le BGPN se trouve dans la position complexe de n'avoir aucun rôle de réglementation tout en étant tenu responsable de la coordination des ministères fédéraux chargés de la réglementation, sans aucun pouvoir officiel sur ces ministères. Ce modèle ne peut fonctionner que sous certaines conditions. L'une de ces conditions correspond sans aucun doute au bon fonctionnement du BGPN et à l'uniformité de la prestation des services. L'autre condition nécessaire est l'officialisation mise à jour des relations entre le BGPN et les autres ministères et organismes fédéraux (p. ex. au moyen d'un protocole d'entente) et de la bonne volonté des ministères fédéraux chargés de la réglementation qui participent au processus. La plupart des personnes interrogées ont fait remarquer que cette bonne volonté a souvent fait défaut. La gestion de ces relations difficiles avec les autres ministères afin d'obtenir un meilleur soutien est un rôle envisagé pour le directeur général du BGPN, un poste qui a été pourvu sur une base intérimaire pendant une grande partie de la période d'évaluation.^{Note de bas de page 23}

L'évaluation du rendement du BGPN a été entravée par un modèle logique et un cadre de mesure du rendement qui ne correspondent en grande partie pas aux rôles et aux activités réels du BGPN, les résultats étant fixés à un niveau trop élevé pour être attribués. Un cadre de rendement mieux harmonisé fournirait une meilleure information décisionnelle et aiderait l'organisation à se concentrer sur ses fonctions essentielles.

Comme il est indiqué dans le rapport, le maintien de ressources humaines adéquates au sein du BGPN a été un enjeu et constitue le principal facteur qui a contribué à son rendement. Bien que la dotation en personnel dans le Nord représente un enjeu, CanNor, en tant qu'agence de développement économique du Canada pour la région, a l'occasion de faire preuve de leadership dans l'élaboration de stratégies de rechange en matière de ressources humaines pour s'assurer de disposer d'une capacité adéquate en place pour répondre aux besoins.

Efficience
Une gouvernance efficace constitue un facteur de réussite essentiel pour le BGPN, car ce dernier est responsable de la coordination du gouvernement fédéral, mais il n'est pas un organisme de réglementation et n'a pas d'autorité sur les autres ministères ou sur le processus en tant que tel. Lorsque des problèmes surgissent, il faut des moyens justes et transparents pour trouver des solutions. La reconstitution actuelle du comité des directeurs généraux sur les grands projets représente un pas dans la bonne direction, mais son efficacité devra être contrôlée et évaluée.

La conception organisationnelle du BGPN devrait être suffisamment souple pour pouvoir répondre aux hauts et aux bas des projets d'exploitation des ressources dans le Nord. Elle devrait également assurer une gestion adéquate et un suivi du rendement du personnel et des bureaux satellites. Le BGPN bénéficierait d'un examen organisationnel afin de cerner les secteurs où il serait possible d'améliorer l'efficience ou l'efficacité et d'assouplir la dotation en personnel de l'administration centrale et des bureaux satellites, ainsi que la reconfiguration des structures de gestion.

6.2 Recommandations

Following assessment and analysis of the evidence, the evaluation has produced four recommendations across three thematic areas.