Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor) - 2015-2016 Rapport ministériel sur le rendement

Raison d'être

Afin de contribuer à l'emploi et à la croissance au Canada, l'Agence canadienne de développement économique du Nord (CanNor) s'efforce de bâtir, dans les trois territoires du Canada, une économie diversifiée, durable et dynamique. Elle y parvient en mettant en œuvre des programmes de financement pour les habitants du Nord, notamment les populations autochtones, ainsi qu'en coordonnant et en facilitant la participation des ministères fédéraux à l'examen des grands projets dans tout le Nord par l'entremise du Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN). Elle entreprend également des travaux de recherche à l'appui de l'élaboration de politiques reposant sur des preuves, en défendant la prospérité et la diversification économiques du Nord et en collaborant avec les autres ministères fédéraux, les gouvernements territoriaux, les organisations autochtones et l'industrie.

Responsabilités

À titre d'agence de développement économique régional du gouvernement fédéral pour les trois territoires nordiques, CanNor est responsable d'administrer un ensemble de programmes de contribution qui favorisent les investissements dans le développement économique du Nord. Les investissements réalisés grâce à ces programmes, dont Investissements stratégiques dans le développement économique du Nord (ISDEN), le Programme d'opportunités économiques pour les Autochtones du Nord (POEAN) et le Programme d'éducation de base des adultes du Nord (PEBAN), permettent de donner un élan au démarrage ou à l'expansion d'une entreprise. En outre, ils peuvent aider les collectivités à tirer profit de possibilités économiques imminentes, ou soutenir une foule d'études et de projets dans divers domaines, tels les nouvelles technologies et le renforcement des capacités pour la préparation à l'entrée sur le marché du travail. La réalisation de tels investissements incite souvent d'autres acteurs, dont les gouvernements territoriaux, à offrir des fonds en ajout de ceux fournis par CanNor, ce qui illustre bien l'importance des partenariats et de la mise en commun des efforts caractéristiques au travail dans le Nord.

Le BGPN de CanNor offre un service à guichet unique d'orientation et de gestion des enjeux aux membres de l'industrie, et ce, à toutes les étapes de l'exploitation des ressources. Il fournit également du soutien aux organisations autochtones qui jouent un rôle essentiel dans l'examen des projets. Souvent sollicités dès l'étape de l'exploration, ces services prennent une importance accrue aux étapes de l'évaluation environnementale et de l'émission de permis. Pour assurer la rapidité d'exécution, la transparence et la prévisibilité des processus réglementaires, tout en supervisant les consultations menées par la Couronne auprès des Autochtones, le BGPN coordonne aussi les efforts des organismes fédéraux de réglementation. En outre, CanNor, par l'entremise du BGPN, aide les collectivités à se préparer à maximiser les répercussions positives des projets, tout en travaillant avec elles à atténuer et minimiser les risques.

L'expertise de l'Agence sur les régions nordiques est au cœur de ses activités de promotion des intérêts économiques du Nord, au gouvernement fédéral et ailleurs. En complément de ses programmes de contribution et des travaux réalisés par le BGPN, l'Agence met à profit sa capacité en matière d'élaboration de politiques et de recherche pour examiner les enjeux et les possibilités économiques. Qui plus est, basée dans le Nord (à Iqaluit), l'Agence dispose d'un accès direct à des renseignements sur la région ainsi qu'une perspective unique sur le contexte opérationnel qui contribuent à l'avancement des priorités du gouvernement du Canada dans les territoires. CanNor est bien placée pour informer le gouvernement fédéral vis-à-vis le développement économique dans le Nord, y compris en ce qui concerne les enjeux et possibilités de la région. Le succès de CanNor repose sur les connaissances, les partenariats, la collaboration et les réseaux, tous axés sur l'obtention de résultats positifs pour les résidents du Nord.

Résultats stratégiques et Architecture d'alignement des programmes

1. Résultat stratégique :Des économies territoriales développées et diversifiées qui soutiennent la prospérité de tous les résidents du Nord.

• 1.1 Programme : Développement économique
  • 1.1.1 Sous-programme : Développement commercial
  • 1.1.2 Sous-programme : Développement communautaire
• 1.2 Programme : Politique et harmonisation
  • 1.2.1 Sous-programme : Politiques et défense des intérêts
  • 1.2.2 Sous-programme : Coordination et harmonisation
• Services internes

Environnement opérationnel et analyse des risques

Les trois territoires du Canada comptent une population d'environ 119 000 personnes réparties sur plus de 40 % du territoire canadien. Bien que le Nord présente un potentiel de développement économique, de croissance et d'innovation, l'économie du Nord pose un certain nombre de défis, notamment à cause de son étendue et son éloignement géographique, son climat inhospitalier, son manque d'infrastructure et les limites de sa connectivité, le coût de l'énergie et son accessibilité, son peu de diversification ainsi que le manque de main-d'œuvre qualifiée. Ces facteurs peuvent restreindre les possibilités de développement économique. Par exemple, dans le Nord, le manque d'infrastructure  accroit les coûts d'immobilisation de 15 % pour les mines de diamants, et jusqu'à 2,5 fois pour les mines de métaux de base, comparativement à ceux dans le reste du Canada.

L'économie des territoires reste nettement moins diversifiée qu'ailleurs au Canada, car trois secteurs seulement constituent plus de 60 % du produit intérieur brut (PIB) : l'industrie de l'extraction minière, de l'exploitation en carrière et de l'extraction du pétrole et du gaz; la construction; et l'administration publique (y compris les soins de santé et les services d'éducation). Les richesses en ressources naturelles du Nord continueront d'être le fondement de la croissance économique. Toutefois, la chute des prix des produits de base dans les récentes années ainsi que la diminution des investissements ont ralenti l'industrie minière du Nord en 2015, ce qui a mené à une baisse de 0,8 % du PIB combiné. À moyen et à long terme, il est prévu que l'exploitation des ressources augmente à nouveau. Cependant, la mise en place d'une économie viable exigera que l'accent soit mis sur les investissements qui contribuent à la diversification économique ainsi qu'à la croissance d'une économie propre. La hausse des investissements dans les technologies propres offrira au Nord de nouvelles occasions de croître et de se diversifier au plan économique.

L'accès à une main-d'œuvre qualifiée est limité, ce qui constitue un défi important pour les secteurs économiques clés. Les taux de réussite scolaire demeurent bas dans le Nord. En moyenne, près du tiers de la population nordique âgée de 25 à 64 ans ne possède pas de certificat, de diplôme ou de grade – le double de la moyenne au Canada, qui est de 13 %. Cette situation représente non seulement une difficulté supplémentaire pour les entreprises, mais empêche également les résidents du Nord de profiter pleinement de possibilités de développement économique.

Ces difficultés façonnent les activités et les opérations de CanNor et ont une incidence sur la façon dont elle réalise son mandat. Basée à Iqaluit, au Nunavut, CanNor est une petite organisation décentralisée qui compte des bureaux dans les trois capitales territoriales et un bureau de liaison à Ottawa. Ainsi, l'Agence fait face à des défis similaires au chapitre de la main-d'œuvre et de la connectivité dans le cadre de ses propres activités.

En novembre 2015, CanNor a intégré le nouveau portefeuille d'Innovation, Sciences et Développement économique. En collaboration avec les cinq autres agences de développement régional du portefeuille, CanNor a harmonisé ses activités avec les priorités du gouvernement du Canada et les lettres de mandat des ministres, y compris en ce qui concerne l'élaboration d'un programme inclusif d'innovation mettant l'accent sur les investissements dans les technologies vertes.

Les principaux risques et les stratégies d'atténuation de CanNor sont présentés ci-dessous.

Renforcer l'économie du Nord en mettant l'accent sur les secteurs économiques clés

Contribuer à l'avancement des grands projets de développement dans le Nord

Excellence en gestion des ressources humaines

Continuer d'améliorer les processus administratifs, l'exécution des programmes et la prestation des services

Pour obtenir de plus amples renseignements sur les priorités organisationnelles, veuillez consulter les lettres de mandat des ministres^{Note de fin de document 6}.

États financiers

Les points saillants financiers dans le présent rapport ont pour but de donner un aperçu général de la position financière et des activités de CanNor. Il faut les lire en combinaison avec les états financiers 2015-2016 de CanNor, affichés sur le site Web de l'Agence^{Note de fin de document 9}.

Faits saillants des états financiers

Les résultats financiers de l'Agence dépendent des programmes et des services internes visant à établir une économie forte, diversifiée, durable et dynamique pour les Autochtones et les résidents du Nord, leurs collectivités et leurs entreprises à l'échelle des trois territoires canadiens, au profit de la prospérité du pays.

Les dépenses totales pour 2015-2016 ont diminué de 5,6 millions de dollars par rapport à 2014-2015. Une partie de cette baisse, soit environ 1 million de dollars, est attribuable à une diminution des coûts de fonctionnement, dont la plupart sont liés à un coût ponctuel de 620 000 $ en améliorations locatives engagé en 2014-2015. Cette diminution est principalement attribuable à des dépenses de contribution réduites en 2015-2016.

Le total du passif net a été réduit de 7 millions de dollars par rapport à 2014-2015, en raison d'un taux de décaissement accru pour les paiements de contribution et d'une amélioration dans la compensation du passif impayé de l'exercice précédent. En 2015-2016, environ 4 millions de dollars de moins en passif en matière de contributions ont été établis par rapport à 2014-2015, en grande partie grâce à la réussite des efforts de l'Agence auprès des bénéficiaires visant à accélérer l'attribution des paiements de contribution. Un montant supplémentaire de 3 millions de dollars en passif de l'exercice précédent a été revu et n'est plus considéré comme nécessaire.

Les autres changements sont relativement mineurs et comprennent notamment des modifications aux actifs non financiers, telles que l'amortissement des améliorations locatives et des véhicules.

Description

Ce programme appuie le développement économique dans les trois territoires canadiens, en l'occurrence le Nunavut, les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon. Il est essentiel de faire en sorte que le Nord puisse participer activement à l'économie pour assurer la croissance économique du pays. Chaque territoire présente des occasions et des défis uniques qui exigent la mise en place de stratégies individuelles pour favoriser le développement économique durable, concurrentiel et diversifié. Grâce à l'aide financière qu'elle accorde, CanNor renforce et stimule l'économie du Nord en prenant des mesures pour faire progresser les efforts du secteur privé, autant ceux des petites et moyennes entreprises que ceux des industries de grande envergure. Le Programme accorde aussi beaucoup d'importance à la création de conditions favorables à la réussite économique des collectivités, des organisations commerciales et des gens, y compris les Autochtones et non-Autochtones du Nord.

Analyse du rendement du programme et leçons retenues

Alors que chaque territoire et région est unique, le développement économique dans le Nord est rendu difficile par la faible densité de la population, les conditions climatiques rigoureuses, la nature cyclique de l'économie influencée par une dépendance au développement des ressources naturelles, un déficit d'infrastructure et les enjeux liés au marché du travail.

En 2015, le PIB combiné des territoires a diminué de 0,8 % pour se chiffrer à 8,03 milliards de dollars, en grande partie en raison d'une diminution de la contribution au PIB des activités d'exploitation minière, d'exploitation de carrières et d'extraction de pétrole et de gaz. Une légère croissance dans le secteur de la construction a permis de compenser ces pertes, la contribution au PIB de ce secteur ayant connu une croissance de 0,99 point de pourcentage. L'administration publique, le développement des ressources et la construction continuent d'être des composantes clés du PIB du Nord.

CanNor calcule aussi un indicateur plus large de l'état du développement économique du Nord afin d'orienter ses analyses internes et ses exercices d'établissement des priorités. Cette mesure s'intitule Indice économique du Nord (IEN)^{Note de fin de document 10} et s'établit sur une échelle de 0 à 35. Les déplacements sur cette échelle reflètent les changements annuels connus par les économies territoriales et touchent sept indicateurs portant sur : le marché du travail, le bien-être financier des résidents du Nord, la situation budgétaire saine ou satisfaisante des gouvernements territoriaux, les investissements au sein des territoires, et l'état de l'activité commerciale.

La note de 4,5 selon l'IEN montre qu'en 2015, le Nord a connu une contraction de son activité économique par rapport aux années précédentes (2010 à 2015). Les territoires ont connu une augmentation de leur taux de chômage, une baisse des revenus autonomes générés par les gouvernements territoriaux ainsi qu'une diminution du taux de croissance de la rémunération hebdomadaire moyenne. Malgré une légère augmentation des dépenses d'exploration minérale, le Nord a connu une baisse d'activité dans le secteur du développement des ressources. Étant donné la dépendance envers ce secteur, la baisse a contribué à réduire l'activité économique dans les autres secteurs.

À la lumière de ces résultats en matière de rendement des programmes, CanNor a poursuivi ses efforts afin de solidifier et diversifier l'économie du Nord moyennant des investissements et une collaboration avec ses partenaires. Voici quelques-unes des activités à l'appui de ses efforts :

• Appuyer la construction du Centre nordique d'innovation minière, un partenariat comprenant le gouvernement du Yukon et le Collège du Yukon, pour donner aux résidents du Nord un meilleur accès à l'éducation et à la formation dont ils ont besoin pour tirer pleinement profit des emplois locaux et de la prospérité créés par les secteurs de l'exploitation minière et des ressources.
• Travailler avec Tourisme Territoires du Nord-Ouest et le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest pour bâtir la capacité des Autochtones à participer à l'amélioration des expériences touristiques dans le Nord.
• Appuyer un atelier de production cinématographique faisant participer 92 résidents du Nord pour les initier à tous les volets de la production cinématographique, notamment la réalisation, le jeu, le développement des habiletés pour les cascades et la manipulation de la caméra. Cela a mené à la production d'au moins deux autres longs métrages dans le territoire, puisque la capacité locale de travailler dans cette industrie est maintenant bien établie.
• Collaborer avec sept collectivités pour soutenir la planification de l'état de préparation des collectivités – un processus fondamental mis en place pour déterminer le potentiel de diversification des secteurs économiques associés au développement des ressources afin de maximiser les avantages pour les collectivités participantes.

À partir des analyses menées en vue du renouvellement du programme ISDEN, de l'examen des mesures du rendement et des résultats connexes, CanNor a constaté qu'il devait intensifier sa collaboration avec les entreprises, prévoir certains investissements dans les infrastructures et améliorer la prestation de ses services. Des efforts accrus dans ces domaines permettront de répondre aux besoins des entreprises et d'améliorer les assises de la diversification et de la croissance économiques dans le Nord.

La différence entre les dépenses prévues et les dépenses réelles s'expliquent principalement par la non-utilisation du financement de contribution au programme ISDEN (781 000 dollars) et au POEAN dans le cadre du Programme de préparation des collectivités aux possibilités économiques (2,2 millions de dollars). Le financement inutilisé des coûts de fonctionnement a également été important. Dans le contexte des changements apportés au Programme de développement économique des communautés, CanNor s'est orienté vers les projets fondés sur des propositions (par opposition au financement des activités de base) dans le cadre du POEAN. Le changement, en plus des rajustements apportés aux plans de dépenses des promoteurs vers la fin de 2015-2016, a contribué à la sous-utilisation du POEAN. CanNor a aussi déployé des efforts accrus en 2015-2016 pour soutenir la mise en œuvre du Programme d'infrastructure communautaire de Canada 150 (PIC 150). En 2015-2016, le processus continu de réception de demandes pour le nouveau programme PIC 150 a été lancé, et 13 projets totalisant 3 405 800 $ ont été approuvés. Les fonds seront versés aux projets pendant les exercices 2016-2017 et 2017-2018. Ces projets permettront de remettre en état et d'améliorer des infrastructures communautaires dans le Nord.

Le nombre plus bas que prévu d'équivalents temps plein (ETP) s'explique par les défis entraînés par un roulement de personnel dans des postes liés à des programmes temporisés et par les difficultés de dotation dans le Nord.

Description

Ce programme appuie la recherche et l'analyse afin d'orienter les choix en matière de programmes et de politiques, de défendre les intérêts du Nord à l'intérieur et à l'extérieur du gouvernement fédéral et de favoriser l'élaboration de stratégies d'initiatives et de projets horizontaux pour aborder les défis et les occasions de développement économique dans le Nord.

Analyse du rendement du programme et leçons retenues

Le programme Politique et harmonisation comprend l'unité de planification et de politique stratégiques de l'Agence et le Bureau de gestion des projets nordiques (BGPN). CanNor utilise ses capacités en matière de politique, de recherche et de coordination pour examiner les potentiels et les enjeux économiques, de façon à orienter la prestation des programmes de contribution de l'Agence et des opérations du BGPN. CanNor évalue l'efficacité de ce programme en fonction du degré de réussite des efforts de l'Agence dans l'atteinte de ses objectifs stratégiques globaux de renforcement de l'économie du Nord. La réussite est évaluée d'après l'évolution annuelle de sept indicateurs de développement économique^{Note de fin de document 12}. Pour déterminer si la cible pour cette mesure composite a été atteinte, CanNor vise un seuil précis pour au moins cinq de ces sept indicateurs.

En 2015-2016, l'Agence a atteint les seuils visés pour cinq des sept mesures de rendement utilisées pour évaluer son programme de développement économique et les sous-programmes connexes par l'entremise du programme Politique et harmonisation. Basé sur cette analyse du rendement, ce résultat montre que les politiques et les programmes actuels de CanNor sont alignés avec son objectif de renforcement de l'économie du Nord. Les résultats de 2015 pour l'IEN et le PIB du Nord n'ont toutefois pas atteint les objectifs établis pour la période examinée.

La politique de CanNor a été appliquée en 2015-2016, autant pour la planification des évaluations que pour leur réalisation. Ces efforts ont contribué à soutenir les renouvellements de programmes annoncés dans le Budget de 2016 ainsi qu'à assurer que les programmes répondent bien aux besoins des résidents du Nord. Voici des exemples d'activités :

• collaborer avec d'autres organismes de développement régional pour orienter et lancer PIC 150, qui prévoit des paramètres propres au contexte nordique lui permettant d'être adapté à un contexte opérationnel unique, notamment en établissant un plus grand ratio de contribution du gouvernement du Canada (75 % dans les territoires comparativement à 50 % dans les provinces) pour tenir compte du coût élevé de la construction et la disponibilité limitée des fonds dans le Nord;
• mener à bien la participation externe et une analyse exhaustive du programme ISDEN pour repérer les défis et les occasions, y compris les ajustements pouvant être apportés au programme afin d'augmenter le soutien de CanNor aux petites et moyennes entreprises;
• mener à terme une évaluation formelle du BGPN afin d'orienter son renouvellement;
• élaborer des analyses de rentabilisation aux fins du renouvellement de programme en se fondant sur la recherche stratégique, les analyses et la mobilisation;
• offrir une perspective nordique dans le cadre des processus nationaux de prise de décisions, par exemple lors des travaux continus du BGPN afin de garantir que le point de vue du Nord en matière de mobilisation est intégré aux processus de consultation de la Couronne relativement aux évaluations environnementales.

L'Agence s'est également positionnée en s'harmonisant et en collaborant avec les organismes de développement régional de façon à répondre aux nouveaux engagements du gouvernement. Les orientations de ces efforts en 2015-2016 visaient à favoriser des conditions permettant une adoption plus généralisée de technologies propres.

Dans le cadre des analyses du rendement réalisées en 2015-2016, CanNor a constaté qu'une fonction de politique intégrée reposant sur tous les liens de l'Agence facilite de beaucoup les processus décisionnels. En concentrant sa capacité d'analyse, l'Agence a pu grandement améliorer les communications entre ses nombreux secteurs d'activité.

Le profil de financement pour 2015-2016 du BGPN comprenait 400 000 $, soit les coûts déterminés pour la fin de l'initiative lors de ce qui était prévu comme sa dernière année (p. ex., réaffectation d'employés et coûts connexes). Le financement du BGPN a été renouvelé dans le cadre du Budget de 2016 et aucun frais n'a été engagé pour la fin de ses activités en 2015-2016. Environ 500 000 $ de fonds non utilisés sont liés aux coûts moins élevés pour le personnel et les opérations en raison du manque à gagner de quatre ETP.

Le nombre plus bas que prévu d'équivalents temps plein (ETP) s'explique par les défis entraînés par un roulement de personnel dans des postes liés à des programmes en fin de vie et par les difficultés d'embauche dans le Nord.

Description

Les services internes sont des groupes d'activités et de ressources connexes qui sont gérés de façon à répondre aux besoins des programmes et des autres obligations générales d'une organisation. Ces groupes sont les suivants : services de gestion et de surveillance, services de communications, services juridiques, services de gestion des ressources humaines, services de gestion des finances, services de gestion de l'information, services de technologies de l'information, services immobiliers, services du matériel, services de gestion des acquisitions et autres services administratifs. Les services internes comprennent uniquement les activités et les ressources qui s'appliquent à l'ensemble d'une organisation, et non celles fourniers uniquement à un programme.

Analyse du rendement du programme et leçons retenues

CanNor a continué d'offrir des activités d'apprentissage, de l'encadrement et du mentorat aux employés, a augmenté la visibilité des occasions d'emploi et des programmes d'innovation qui attirent des employés inuits au sein de l'Agence et les motivent à y rester.

Au fil de l'exercice 2015-2016, le groupe des communications de CanNor a fait d'importants progrès dans la préparation de la migration à Canada.ca en 2016-2017. On a évalué l'exactitude et la pertinence de tout le contenu du site Web de CanNor, et de grandes portions ont été mises à jour et réécrites à la lumière des priorités actuelles et en suivant le nouveau guide de rédaction pour les publications dans le prochain exercice.

L'Agence a travaillé à préparer ses systèmes d'information et ses employés à l'arrivée des deux nouveaux systèmes de ressources humaines à l'échelle du gouvernement, Phoenix et Mes RHGC. De la formation et du soutien ont été offerts aux employés afin de les préparer à la mise en œuvre à venir d'autres initiatives de gestion de l'information et de transformation des services de courriel. CanNor a également collaboré étroitement avec d'autres organismes de développement du Nord pour déterminer les exigences communes et planifier le développement d'un nouveau système partagé de gestion des subventions et contributions.

CanNor a constaté qu'il lui fallait continuer de gérer activement ses relations avec ses partenaires, afin de disposer des outils et des services nécessaires pour atteindre ses objectifs dans le contexte particulier où il évolue. L'Agence a aussi appris qu'elle devait prévoir l'évolution de son environnement, laquelle a une incidence sur ses secteurs d'activité, et aussi veiller à ce que ses services soient harmonisés en conséquence.

Les dépenses réelles ont dépassé de 1 million de dollars les dépenses prévues, et les autorisations totales disponibles pour emploi ont été augmentées de 560 000 dollars grâce à l'allocation de fonds provenant du report du budget de fonctionnement. La différence actuelle est le résultat d'augmentations cumulées sur plusieurs années des coûts des logements d'État, des salaires et d'autres coûts de fonctionnement nordiques, par rapport aux niveaux de financement demeurés stables depuis 2009. L'Agence explore présentement les options possibles pour rationaliser les coûts de son service interne et assurer un modèle de financement plus durable.

La dotation des services internes a été stable tout au long de l'année.