Évaluation des Investissements stratégiques dans le développement économique du Nord

Pertinence – Besoin réel

Les principaux arguments pour le renouvellement du programme ISDEN comprennent la nécessité de surmonter les obstacles considérables au développement économique du Nord, de développer les capacités et de diversifier l’économie; le manque de financement; et l’importance d’une stratégie pour le Nord. Les territoires canadiens regorgent de gisements de pétrole et de gaz, de métaux, de diamants et de minéraux, mais il est nécessaire de diversifier leur économie pour éviter qu’elle entre dans le cycle d’expansion et de ralentissement propre au secteur des ressources naturelles. Les attractions naturelles et culturelles contribuent à la croissance des industries touristiques et culturelles. L’énergie renouvelable et la pêche ont aussi enregistré une croissance.

Le manque d’infrastructures de transport et de communication, la pénurie de travailleurs qualifiés et de logements ainsi que les coûts élevés de l’énergie freinent l’essor de tous les secteurs. Le secteur public demeure le principal employeur, il est difficile d’attirer des investisseurs privés, et le financement offert par les gouvernements territoriaux est limité. Dans ce contexte, le Nord a besoin de programmes, comme les ISDEN, qui intègrent les perspectives et les priorités du Nord, à l’aide des plans d’investissement territoriaux, pour abattre les obstacles au développement économique et contribuer à l’établissement des assises du développement économique.

Pertinence – Concordance avec les priorités du gouvernement fédéral

Les objectifs du programme ISDEN et les priorités du gouvernement fédéral concordent parfaitement. Depuis la création du programme ISDEN en 2005, le Nord est au cœur des annonces et des investissements du gouvernement fédéral. Dès l’implantation de la Stratégie pour le Nord du Canada, en 2007, le gouvernement du Canada s’est engagé à rationaliser le processus d’approbation des grands projets, à construire des logements, à offrir de la formation professionnelle aux Autochtones et de l’éducation de base aux adultes, à cartographier le fond marin de l’Arctique, à bâtir une station de recherche de calibre mondial, à prolonger l’autoroute Dempster, etc. Les discours du Trône de 2008 et 2011 ont renforcé l’engagement du gouvernement à l’égard du Nord, tandis que le programme ISDEN, renouvelé en 2009, complétait d’autres initiatives fédérales dans le Nord (p. ex.. Plan d’action économique de 2009).

Pertinence – Harmonisation avec les rôles et responsabilités du gouvernement fédéral

Le rôle des ISDEN dans le développement économique est enchâssé dans l’exercice de la compétence du gouvernement fédéral dans le Nord. Cette compétence lui est clairement conférée par la loi, notamment la Constitution canadienne et la Loi sur le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien. D’autres intervenants (p. ex.. les gouvernements territoriaux) participent au développement économique des territoires, mais d’après l’évaluation leurs rôles et leurs activités sont complémentaires à ceux du programme ISDEN. Dans le même ordre d’idées, certaines responsabilités « provinciales » en matière de gouvernance et d’administration ont déjà été transférées aux gouvernements territoriaux, mais AADNC en est à différentes étapes d’un processus visant à céder le contrôle de la gestion des terres et des ressources aux territoires et le Nunavut vient de commencer à négocier un plan de transfert des responsabilités. Au final, le développement économique du Nord est encore une responsabilité que se partagent le gouvernement fédéral, les gouvernements territoriaux et les Premières Nations autonomes. Compte tenu de la dépendance constante des gouvernements territoriaux aux transferts fédéraux, le gouvernement fédéral continuera probablement de s’occuper du développement économique du Nord pendant un certain temps.

Rendement – Efficacité et réussite

Les évaluateurs n’ont pas été en mesure de parvenir à une conclusion en ce qui concerne les retombées générales des ISDEN, car ils ont éprouvé de la difficulté à accéder aux rapports de projet au moyen du système Paiements de transfert aux Premières nations et aux Inuits et aucun processus ou système n’était établi pour surveiller et agréger les résultats au fil du temps. La stratégie de mesure du rendement qui avait été élaborée pour les ISDEN en 2009 n’a jamais été mise en œuvre. À défaut d’une méthode officielle et coordonnée de contrôle de suivi, les données sur le rendement ont été recueillies projet par projet et publiées dans les rapports de projet. La présentation de l’information sur le rendement a donc nécessité d’examiner et de résumer manuellement les différents rapports.

Quant aux études de cas, elles ont fait état de résultats positifs et d’indicateurs utiles concernant les investissements dans l’énergie, l’énergie renouvelable, l’exploitation minière, les sciences de la Terre, le tourisme, les technologies à large bande, les technologies de l’information et de la communication et les industries culturelles.

Rendement – Efficience et rentabilité

Les bénéficiaires considèrent que le personnel d’ISDEN est une force en raison de son dévouement, de ses connaissances et du soutien qu’il offre. Le programme ISDEN a néanmoins du mal à attirer du personnel et à le maintenir en poste. Cette situation entraîne un surcroît de travail et a une incidence sur la planification, la mesure du rendement, la surveillance et la production de rapports. Par conséquent, le personnel n’est pas en mesure d’offrir autant de soutien aux promoteurs de projet qu’auparavant.

La modification du processus d’approbation des projets cause des retards dans l’approbation des projets et du financement. Ces retards perturbent les processus de planification des organismes bénéficiaires, font augmenter les coûts des projets et empêchent les promoteurs de réaliser des projets de qualité dans les délais. En outre, les retards liés au financement causent des difficultés financières aux organismes bénéficiaires.

Le transfert du programme ISDEN d’AADNC à CanNor s’est répercuté sur l’efficacité et l’efficience de la mise en œuvre des programmes qu’il chapeaute. Le programme ISDEN a été transféré à CanNor alors que cette nouvelle agence venait tout juste d’être établie. Peu après, le personnel d’ISDEN a été chargé d’exécuter d’autres programmes, lancés dans le cadre des plans d’action économique du gouvernement fédéral. Ces changements ont alourdi la charge de travail du personnel et perturbé la mise en œuvre du programme ISDEN. L’évaluation révèle que la transition vers CanNor a creusé un « fossé » entre la direction et le personnel opérationnel.

Les nombreuses similitudes entre les quatre volets du programme ISDEN représentent une autre constatation importante. Le Programme d’investissements ciblés, le Fonds pour le savoir et l’innovation, les Forums en faveur des partenariats et de la consultation et le Fonds pan-territorial, qui financent des bénéficiaires et des projets similaires, mettent en doute la nécessité de mettre en œuvre quatre volets distincts.

Autres enjeux

À la suite de l’analyse des stratégies de développement économique des régions nordiques et éloignées qu’adoptent le Canada et d’autres pays, on a conclu que les ISDEN sont conformes aux pratiques exemplaires internationales qui se rapportent aux politiques à court terme visant à stimuler le développement économique. Sans des investissements à long terme importants et coordonnés dans le Nord, il est peu probable que le programme ISDEN influence les conditions économiques de façon durable. La littérature souligne l’importance de l’investissement soutenu à long terme dans le leadership, les institutions, l’éducation, le perfectionnement des compétences, les infrastructures, l’entrepreneuriat et les collectivités saines et vivantes.

1.2.1 Contexte du programme

Le Nord canadien est placé devant des possibilités sans précédent, car il possède des atouts économiques incomparables, principalement des ressources naturelles inexploitées. Par contre, la liste d’obstacles au développement économique auxquels il fait face est longue. Excepté quelques capitales, le Nord est constitué de collectivités isolées et séparées par une grande distance. Les infrastructures de transport et de communication sont sous-développées, et le coût de l’énergie est élevé. Les conditions arctiques, y compris le pergélisol, la neige et la couverture de glace, les phénomènes météorologiques extrêmes, les périodes prolongées d’obscurité en hiver et d’ensoleillement en été ainsi que les capacités locales et régionales limitées font partie de la vie quotidienne. Dominant, le secteur public est encore le principal employeur dans ces territoires. Il est difficile d’attirer des investisseurs du secteur privé dans le Nord, et les industries peinent à surmonter les nombreux obstacles qu’elles rencontrent. Une synthèse des débouchés, des risques et des obstacles propres aux principaux secteurs est présentée ci-dessous.

En 2010-2011, la contribution du tourisme à l’économie des Territoires du Nord-Ouest s’élevait à plus de 110 000 000 $. Les touristes peuvent s’adonner à plusieurs activités, comme la pêche sportive, la chasse et le plein air, observer des aurores boréales et assister à des manifestations culturelles autochtones. D’après les tendances à long terme, le tourisme d’aventure et l’écotourisme ont un potentiel de croissance, et le désir croissant que les touristes éprouvent de vivre des expériences authentiques devrait stimuler l’industrie. Les menaces suivantes pèsent toutefois sur l’industrie : la capacité restreinte des compagnies aériennes, surtout au Nunavut et dans les Territoires du Nord-Ouest, la concurrence d’autres destinations touristiques, la connectivité limitée, le manque d’investissements de capitaux et la lenteur de la reprise économique à l’échelle nationale et internationale.

Le Nord s’enorgueillit de sa culture et de ses traditions autochtones, qui le distinguent d’ailleurs des autres régions, et l’art et l’artisanat sont l’une des principales formes d’expression de la culture autochtone. Les industries culturelles du Nord (qui englobent le cinéma, la sculpture, la gravure, le tissage, la joaillerie et la confection de vêtements) sont reconnues et respectées dans le monde entier et jouissent même d’un rayonnement international accru depuis quelques années, essentiellement attribuable aux expositions et aux manifestations culturelles qui se sont déroulées pendant les Jeux olympiques de 2010 à Vancouver. Au Nunavut, les industries culturelles emploient 20 % des effectifs locaux^{Note de bas de page 1} et contribuent annuellement à l’économie du Nunavut à raison de 33 400 000 $, dont 22 900 000 $ en retombées directes et10 500 000 $ en retombées connexes^{Note de bas de page 2}. Dans les Territoires du Nord-Ouest, le secteur de la culture compte 750 travailleurs, dont des artistes, ce qui représente près de trois pourcent des effectifs (2011-2012)^{Note de bas de page 3}. Les nouveaux marchés européens prennent constamment de l’expansion, et le marché chinois est susceptible de s’ouvrir, mais le Canada représente encore le principal marché.

Le ralentissement et les conditions économiques, les obstacles à l’accès à de nouveaux marchés, la difficulté de s’approvisionner en matériaux comme les peaux de phoques et les pierres à sculpter (certaines carrières ne sont accessibles qu’une fois par année), les profils linguistiques des artistes, l’absence d’image de marque distincte pour les divers produits et la concurrence des emplois bien rémunérés dans d’autres secteurs figurent parmi les écueils des industries culturelles. Les obstacles auxquels fait face l’industrie cinématographique comprennent l’absence de crédits d’impôt similaires à ceux qu’offrent de nombreux gouvernements et la disponibilité limitée des techniciens et de l’équipement.

Ces dernières années, la pêche a enregistré sa croissance la plus prometteuse au Nunavut, mais elle représente aussi une industrie importante dans les Territoires du Nord-Ouest. En 2010, on estimait que la pêche injectait annuellement de 12 000 000 à 14 000 000 $ dans l’économie du Nunavut (7 500 000 à 9 500 000 $ en revenus)^{Note de bas de page 4}. En 2010, le Comité sénatorial permanent des pêches et des océans a fait de l’augmentation des prises d’ombles chevaliers un objectif pour le développement de l’industrie^{Note de bas de page 5}. L’omble chevalier, un mets délicat très coûteux, est principalement commercialisé frais et surgelé sous forme de poisson habillé ou de steaks^{Note de bas de page 6}. Dans les Territoires du Nord-Ouest, les espèces de poissons les plus importantes, qui comprennent le corégone, le brochet, la truite de lac, le grand brochet et l’inconnu, vivent dans le Grand lac des Esclaves^{Note de bas de page 7}.

Comme la diminution des stocks de poissons est la plus grande menace qui pèse sur elle, l’industrie s’efforce principalement de maintenir sa stabilité plutôt que d’accroître la production^{Note de bas de page 8}. Au Nunavut, l’absence de port en haut profonde pour le déchargement des prises freine la croissance de l’industrie de la pêche. Bien qu’il ait le littoral le plus long au Canada, le Nunavut est la seule région côtière qui n’est pas dotée d’un port en eau profonde qui peut accueillir les grands navires de pêche et procéder à la transformation de toutes leurs prises. Par conséquent, le déchargement des prises des grands navires de pêche exige un temps considérable, et les poissons qui ne peuvent pas être transformés à Pangnirtung sont expédiés au Groenland pour y être transformés et sont emballés dans d’autres pays. Ces pays apposent donc leur propre étiquette sur ce produit canadien. Pour que l’industrie de la pêche prospère au Nunavut, des investissements doivent être faits dans différentes infrastructures, comme les installations portuaires et les ports adaptés aux navires de pêche (même de taille modeste), les usines de transformation et les entrepôts frigorifiques. Dans les Territoires du Nord-Ouest, le nombre de poissons pêchés a diminué par suite du fléchissement de la population de poissons, mais une stratégie de rétablissement a été mise en place pour remédier à la situation^{Note de bas de page 9}.

Le United States Geological Survey estime que le Nord renferme jusqu’à 13 % des réserves de pétrole et 30 % des réserves de gaz naturel non découvertes au monde^{Note de bas de page 10}. Toutefois, l’industrie pétrolière et gazière souffre de la baisse des prix sur les marchés internationaux et des retards qu’accuse le projet de gazoduc Mackenzie. Après avoir atteint un sommet en 2001, l’industrie des combustibles ne cesse de dépérir dans les Territoires du Nord-Ouest, à tel point qu’aucun nouveau puits ne commencera à être exploité au cours des prochaines années^{Note de bas de page 11}. La fragilité des écosystèmes nordiques, la pénurie de main-d’œuvre qualifiée, l’absence d’infrastructure de communication et de transport et la rareté des incitatifs et des investissements du secteur privé sont d’autres obstacles au développement du secteur de l’énergie.

Quant à l’énergie renouvelable, elle recèle un fort potentiel dans le Nord. Dans les Territoires du Nord-Ouest, un grand nombre de projets hydroélectriques de grande envergure pourraient jeter les fondations d’un réseau électrique afin de réduire les tarifs et d’accroître la fiabilité et la diversité de l’économie. Au Yukon, l’hydroélectricité et l’énergie éolienne représentent 17 % de l’énergie consommée^{Note de bas de page 12}, et la valeur du bois de chauffage est estimée à environ 4 000 000 $ par année en termes d’emplois et de substituts des importations^{Note de bas de page 13}. Le potentiel éolien, géothermique et solaire du Yukon est largement méconnu et inexploité même si des études ont été menées pour mieux le comprendre^{Note de bas de page 14}. En outre, certaines menaces, comme le manque de capacités locales et de fonds pour mettre en valeur l’énergie renouvelable dans le Nord et les piètres économies d’échelle, entravent grandement la croissance de ce secteur.

L’exploitation minière semble aussi avoir un brillant avenir dans le Nord. De nombreuses régions du Nord ont une forte tradition minière et sont extrêmement développées, alors que d’autres demeurent pratiquement inexplorées malgré leur potentiel considérable de ressources^{Note de bas de page 15}. On estime que les activités d’extraction de diamants menées dans le Nord représentent 8,87 % de la production mondiale totale de diamants. Le Canada est donc le troisième producteur mondial de diamants du point de vue de la valeur^{Note de bas de page 16}. À l’heure actuelle, l’économie mondiale se redresse, et la demande mondiale à long terme de produits de base augmente, ce qui pourrait assurer la viabilité des mines des régions nordiques éloignées^{Note de bas de page 17}. Plusieurs nouvelles mines devraient ouvrir d’ici la fin de la décennie au Nunavut, au Yukon et dans les Territoires du Nord-Ouest, tandis qu’au moins cinq mines sont censées être exploitées à compter de 2015 au Yukon^{Note de bas de page 18}. De plus, la production globale de minéraux métalliques et non métalliques devrait augmenter de 91 % entre 2011 et 2020 dans le Nord et enregistrer un taux de croissance composé de 7,5 % par année^{Note de bas de page 19}.

Qui plus est, le transfert des responsabilités contribuera probablement à la croissance de l’activité minière. Depuis 2005, le Yukon est considéré comme l’une des meilleures régions minières du monde en raison de son climat politique très stable, de ses excellentes infrastructures de transport et d’énergie et de son gouvernement manifestement favorable à l’exploitation minière. Conséquemment, l’enquête annuelle sur l’exploitation minière de l’Institut Fraser classe régulièrement le Yukon, depuis le transfert des responsabilités, parmi les meilleures régions minières du Canada et du monde selon l’Indice du potentiel des politiques^{Note de bas de page 20}. Jusqu’à ce que les responsabilités soient transférées dans les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon, l’incertitude en matière de réglementation continuera de représenter une menace pour l’exploitation minière. Les autres menaces comprennent les capacités et les ressources limitées dont disposent les Premières Nations et les Inuits pour entamer des consultations et des négociations, le recrutement d’une main-d’œuvre prête à travailler dans des mines et des chantiers de construction reculés, l’infrastructure routière déficiente, l’absence d’une stratégie énergétique pour l’exploitation minière à grande échelle, de graves pénuries de logements^{Note de bas de page 21}, la fragilité de l’environnement naturel, l’éloignement des marchés et les changements climatiques.

Dans le contexte actuel, un programme de développement économique tel que le programme ISDEN peut abattre plusieurs des obstacles décrits ci-dessus et aider à établir des conditions propices à la croissance et à la stabilité économiques.

1.2.2 Histoire des ISDEN

Le budget fédéral de mars 2004 a prévu 90 000 000 $ sur 5 ans pour le développement économique du Nord. Les ISDEN se sont donc révélés être la principale intervention du gouvernement fédéral dans le développement économique du Nord. Au printemps 2005, AADNC a lancé le programme ISDEN, qui comprenait trois volets complémentaires : le Programme d’investissements ciblés, le Fonds pour le savoir et l’innovation et les Forums en faveur des partenariats et de la consultation. Le Programme d’investissements ciblés a été créé avec du financement sur plusieurs exercices, alors que le Fonds pour le savoir et l’innovation et les Forums en faveur des partenariats et de la consultation, deux programmes de services dotés, ont été reconduits et intégrés dans le programme. Les Forums en faveur des partenariats et de la consultation sont propres aux Territoires du Nord-Ouest.

En 2009, le programme ISDEN a été renouvelé dans le cadre du Plan d’action économique du Canada. Ce dernier prévoyait un autre montant de 90 000 000 $ sur une période 5 ans pour les ISDEN (du 1er avril 2009 au 30 mars 2014), en sus du financement déjà prévu totalisant près de 6 000 000 $ pour la même période. À la suite d’un examen et de consultations avec les intervenants, le programme a été renouvelé pratiquement tel quel. Toutefois, on a pris soin d’améliorer la souplesse du programme pour harmoniser le financement de ses différents volets et de mettre l’accent sur le leadership et l’établissement de partenariats puisqu’il allait constituer la principale activité d’un nouvel organisme de développement économique du Nord. La portée des Forums en faveur des partenariats et de la consultation a été étendue à tous les territoires pour faciliter les discussions multilatérales, et un nouveau Fonds pan-territorial a été créé pour financer les projets touchant plus d’un territoire.

1.2.3 Volets du programme ISDEN

Programme d’investissements ciblés

En 2009, 67 000 000 $ répartis sur 5 ans ont été alloués au Programme d’investissements ciblés. Ce montant devait être partagé à parts égales entre les trois territoires, et une analyse a révélé qu’il avait été effectivement réparti plutôt également entre les territoires de 2007-2008 à 2011-2012. Les Territoires du Nord-Ouest, le Nunavut et le Yukon ont respectivement dépensé 36, 32 et 32 % du financement du Programme d’investissements ciblés.

Le Programme d’investissements ciblés offre une aide annuelle maximale de 2 000 000 $ par projet et ne peut verser plus de 6 000 000 $ à un seul et même bénéficiaire. Les projets financés par le Programme d’investissements ciblés doivent cadrer avec les plans d’investissement territoriaux (lesquels ont été élaborés avant que le programme soit renouvelé en 2009 sur la base du progrès accompli pendant la première phase), être adaptés aux réalités économiques de chaque territoire et tenir compte des propositions des gouvernements territoriaux et autochtones, des ministères fédéraux, du secteur privé et d’autres intervenants. Les plans d’investissement sont examinés et mis à jour, au besoin.

Le plan d’investissement de chaque territoire peut comprendre une combinaison d’activités, de bénéficiaires et d’objectifs particuliers, des activités peu détaillées assorties d’objectifs et de résultats précis, et des domaines de développement associés à des activités et à des résultats déterminés dans le cadre d’appels de propositions généraux. La section 1.2.8 contient de plus amples renseignements sur les plans d’investissement territoriaux.

Les projets financés par le Programme d’investissements ciblés doivent correspondre aux quatre thèmes suivants.

1. Établir une base de connaissances dans les secteurs économiques clés qui ouvriront la voie à de nouveaux débouchés économiques. Les projets admissibles comprennent les projets de recherche, les plans stratégiques, les études de faisabilité et les autres projets connexes^{Note de bas de page 22}.
2. Consolider la base de l’infrastructure économique en développant l’infrastructure matérielle à utilisateurs multiples qui est essentielle à la croissance économique. Les projets admissibles englobent les études de faisabilité ou de planification liées à l’infrastructure publique ou à utilisateurs multiples, les investissements dans le système de télécommunications public ou à utilisateurs multiples qui viennent combler les lacunes des autres programmes de financement fédéraux et les investissements à petite échelle dans les infrastructures nouvelles ou existantes qui ont un lien direct avec l’amélioration de l’activité économique^{Note de bas de page 23}.
3. Développer la capacité des organismes, des associations, des petites et moyennes entreprises (PME) et des particuliers pour les aider à profiter des débouchés économiques. Les projets de recherche, l’établissement de normes, de matériel et de programmes éducatifs qui contribuent au renforcement des capacités et les initiatives de développement des capacités comptent parmi les projets admissibles^{Note de bas de page 24}.
4. Diversifier l’économie dans l’ensemble des régions et des secteurs en mettant l’accent sur la création de nouveaux secteurs, produits et marchés. Les activités admissibles comprennent, sans toutefois s’y limiter, l’élaboration de stratégies sectorielles visant à guider les investissements, l’aide à la création de groupements de technologies, le financement des industries culturelles ainsi que la mise au point et la commercialisation de nouveaux produits^{Note de bas de page 25}.

Comme l’illustre le graphique 1, la majeure partie du financement (43 %) a été octroyée sous le thème « établir une base de connaissances » de 2007-2008 à 2011-2012. Trente pour cent des projets étaient classés dans la catégorie « développement des capacités », alors que 16 % visaient la « diversification économique ». Le Programme d’investissements ciblés a consacré 11 % de son financement à la « consolidation de la base de l’infrastructure économique » pendant cette période.

Text description of Graph 1

Le graphique 1 présente les dépenses du Programme d'investissements ciblés de 2007-2008 à 2011-2012, qui sont réparties selon les divers thèmes. La majeure partie (43 %) des dépenses du Programme d'investissements ciblés avaient trait à « l'établissement d'une base de connaissances ». Au total, 30 % des projets portaient sur le thème du « développement de la capacité » et 16 % concernaient la « diversification de l'économie ». L'ISDEN a consacré 11 % de son financement à la « consolidation de la base de l'infrastructure économique » pendant cette période.

Les dépenses et les projets inadmissibles comprennent les suivants : le financement de base, les coûts récurrents de fonctionnement et d’entretien des organismes, les investissements majeurs en infrastructures (p. ex.. les laboratoires), l’étude d’activités fondées sur la connaissance qui constituent essentiellement une fonction de gestion des ressources, les travaux de construction liés à des ouvrages de génie civil d’envergure (p. ex.. les routes, les autoroutes et les ponts), les investissements dans les infrastructures nouvelles ou existantes qui sont détenues ou exploitées par une seule entreprise à but lucratif et qui ne sont pas destinées à une utilisation publique, la formation professionnelle directe qui s’apparente à celle qu’offrent normalement les établissements d’enseignement ou les programmes d’apprentissage, et les subventions salariales pour les personnes qui suivent des cours ou reçoivent une formation en cours d’emploi^{Note de bas de page 26}.

Les bénéficiaires admissibles comprennent les organismes, les associations ou les entreprises à vocation sociale dont le mandat consiste à réaliser des activités relatives au développement économique du Nord, les particuliers et les petites et moyennes entreprises, les autres ordres de gouvernement et les organismes non fédéraux du secteur public ou privé qui s’intéressent ou contribuent au développement économique du Nord^{Note de bas de page 27}. L’analyse des bénéficiaires du financement octroyé par le Programme d’investissements ciblés de 2007-2008 à 2011-2012 révèle que les gouvernements territoriaux sont les principaux bénéficiaires dans les trois territoires (principalement pour des projets géoscientifiques). De 2007-2008 à 2011-2012, les gouvernements du Nunavut, des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon ont respectivement reçu 15 000 000 $^{Note de bas de page 28}, 10 700 000 $^{Note de bas de page 29} et 8 000 000 $^{Note de bas de page 30}.

La description textuelle de la Graphique 2

Le graphique 2 présente les bénéficiaires du financement du Programme d'investissements ciblés par territoire, de 2007-2008 à 2011-2012, répartis selon les régions : Nunavut, Territoires du Nord-Ouest et Yukon. Le graphique indique que les régions des Territoires du Nord-Ouest et du Yukon appuient plus fréquemment les associations d'industries que le Nunavut. Pour sa part, le Yukon appuie beaucoup plus les organisations autochtones que les T. N.-O. et le Nunavut. C'est le Nunavut qui a le plus de relations d'affaires avec le gouvernement territorial et les organisations non gouvernementales.

Le graphique 2 ci-dessus montre que les Territoires du Nord-Ouest et le Yukon aident davantage les associations industrielles que le Nunavut. Pour sa part, le Yukon appuie beaucoup plus les organisations autochtones que les Territoires du Nord-Ouest et le Nunavut. C’est le Nunavut qui a le plus de relations d’affaires avec le gouvernement territorial et les organisations non gouvernementales.

1.2.4 ISDEN

Comme l’indique le graphique 3 ci-dessous, 87 % des ISDEN ont été faits par l’intermédiaire du Programme d’investissements ciblés, 8 % par l’intermédiaire du Fonds pour le savoir et l’innovation, 4 % par l’intermédiaire du Fonds pan-territorial et 1 % par l’intermédiaire des Forums en faveur des partenariats et de la consultation de 2007-2008 à 2011-2012.

Text description of Graph 3

Le graphique 3 présente la répartition du financement des ISDEN, de 2007-2008 à 2011-2012, réparti selon les programmes. La très grande majorité des ISDEN (87 %) ont été réalisés par le biais du Programme d'investissements ciblés. Au total, 8 % des investissements ont été effectués par l'entremise du Fonds pour le savoir et l'innovation, 4 % par l'intermédiaire du Fonds pan-territorial et 1 % par le biais des Forums en faveur des partenariats et de la consultation.

Au cours du deuxième cycle du programme ISDEN, 84 % du financement (qui totalisait 90 000 000 $) devait être distribué par l’intermédiaire du Programme d’investissements ciblés, 8 % par l’intermédiaire du Fonds pour le savoir et l’innovation, 6 % par l’intermédiaire du Fonds pan-territorial et 2 % par l’intermédiaire des Forums en faveur des partenariats et de la consultation. Le graphique 3 montre que les investissements réels concordent avec les dépenses prévues.

1.2.5 Objectifs et résultats prévus

En juin 2009, alors que le programme ISDEN était encore sous la responsabilité d’AADNC, une stratégie de mesure du rendement a été élaborée pour mesurer et gérer le rendement des ISDEN et en rendre compte. Les résultats énumérés ci-dessous sont tirés de la stratégie de mesure du rendement.

1.2.6 Gestion du programme, principaux intervenants et bénéficiaires

1.2.7 ISDEN : Allocations budgétaires de 2007-2008 à 2011-2012

La comparaison des tableaux 1 et 2 ci-dessus révèle que les Subventions et contributions réelles correspondent aux Subventions et contributions prévues et projetées, mais qu’elles sont légèrement inférieures aux niveaux prévus. Étant donné qu’elle n’a pas eu accès à toutes les données liées aux dépenses de fonctionnement et entretien prévues, projetées et réelles, la DGEMRE n’est pas en mesure de commenter les variations dans ce domaine.

1.2.8 Conception et mise en œuvre

2.3.1 Sources des données

Les constatations et les conclusions de l’évaluation sont fondées sur l’analyse et la triangulation des éléments d’information décrits ci-dessous.

Revue de la littérature

Les évaluateurs ont effectué une revue d’un certain nombre de rapports universitaires et gouvernementaux afin d’examiner les stratégies de développement économique employées dans d’autres pays circumpolaires et régions éloignées et de déterminer celles qui donnaient les résultats les plus prometteurs. Ils ont comparé le programme ISDEN avec des pratiques exemplaires reconnues.

Ils ont aussi examiné des études, des analyses statistiques et des rapports du gouvernement et de l’industrie portant sur les tendances des débouchés et des enjeux économiques du Nord. Cette analyse a mis en évidence la nécessité du programme ISDEN. Les évaluateurs se sont penchés sur les initiatives et les stratégies de développement économique du Nord que le gouvernement fédéral mène actuellement pour vérifier si le programme ISDEN correspondait aux priorités de ce dernier.

Examen des documents et des dossiers

CanNor a fourni aux évaluateurs une liste de projets financés par le programme ISDEN de 2007-2008 à 2011-2012. Cette liste contenait des descriptions de projet et classait les projets par bénéficiaire, par année, par valeur, par secteur (pour le Programme d’investissements ciblés), par région et par thème (pour le Programme d’investissements ciblés). Elle a été utilisée pour déterminer la répartition du financement par région et par thème. Elle a aussi servi à mieux comprendre les secteurs soutenus, à recenser les principaux bénéficiaires et à quantifier les investissements dans le développement des capacités.

D’ailleurs, la quantification des investissements dans le développement des capacités est liée à l’évaluation du résultat immédiat « renforcement de la capacité des gens du Nord à saisir les occasions de développement économique ». Pour comprendre l’incidence de l’accès et du recours aux produits et aux services de développement des capacités, il faut tout d’abord calculer les investissements effectués dans ce domaine.

L’examen portait également sur les documents internes liés au programme ISDEN, comme les rapports de planification et de programme, les manuels, les gabarits, les documents de base, la stratégie de mesure du rendement, les rapports des bénéficiaires, les examens antérieurs, les évaluations et les vérifications. Ces documents ont contribué à l’établissement du profil du programme et à l’évaluation de son rendement.

Entrevues avec des intervenants clés

En tout, 46 entrevues ont été effectuées : 15 avec des employés d’ISDEN et 31 avec des bénéficiaires. Sept des employés d’ISDEN faisaient partie de la haute direction (niveau de directeur ou niveau supérieur), alors que les autres étaient des agents de développement économique et des gestionnaires. Les bénéficiaires sélectionnés représentaient les projets les plus importants (en dollars) à avoir été financés dans chaque secteur. Certains bénéficiaires ont toutefois été sélectionnés sur la base de la réussite perçue de leurs projets.

Les entrevues comportaient des questions normalisées et, en grande partie, ouvertes sur la conception, l’exécution et le rendement du programme. La plupart des entrevues ont été réalisées en personne au cours des visites sur les lieux, mais des entrevues téléphoniques ont été menées à cause de conflits d’horaire.

Les notes consignées pendant les entrevues ont été analysées manuellement pour dégager les similitudes entre les réponses. Le rapport définitif présente les grandes lignes des constatations de façon à ce qu’aucune personne ne puisse être identifiée.

Études de cas

Au total, 12 études de cas ont été réalisées. Sept études de cas sectorielles ont été effectuées pour explorer les débouchés et les menaces des principaux secteurs du Nord, examiner les types de projets financés par le programme ISDEN dans chaque secteur, recenser les principaux bénéficiaires et documenter les retombées des ISDEN.

Les études de cas sectorielles ont été sélectionnées à la lumière de l’analyse de la liste des projets financés par le programme ISDEN et des commentaires du groupe de travail formé expressément pour les besoins de l’évaluation. Les secteurs qui ont reçu le plus de financement ont été choisis, ainsi que quelques secteurs émergents qui ont particulièrement bien mis à profit les ISDEN, comme la pêche, l’énergie renouvelable et l’énergie de remplacement. Les sept études de cas portaient sur les secteurs suivants : l’énergie, l’énergie de remplacement, les industries culturelles, la pêche, les sciences de la Terre, l’exploitation minière et le tourisme.

Les études de cas sectorielles comprenaient des entrevues avec des bénéficiaires, un examen de la documentation relative au programme, une revue de la littérature liée aux activités des secteurs dans le Nord, et des livrables et des rapports de projet.

Cinq autres études de cas ont été effectuées. Ces dernières examinaient de près les répercussions des investissements dans le développement des capacités, du Fonds pour le savoir et l’innovation, des Forums en faveur des partenariats et de la consultation, du Fonds pan-territorial, des technologies à large bande et des Technologies de l’information et de la communication sur les résultats des ISDEN. Les études de cas consistaient en grande partie en des examens de documents (les types de projets financés et leurs incidences), mais des entrevues ont été réalisées avec les bénéficiaires qui travaillaient sur les technologies à large bande.

Sondage

Dans le cadre de l’étude de cas sur les sciences de la Terre, un sondage a été réalisé auprès des utilisateurs des données géoscientifiques produites par le Bureau géoscientifique Canada-Nunavut pour compléter l’information contenue dans les fichiers de projet. Cinq organisations ont été sondées, dont deux sociétés minières et sociétés d’exploration, un organisme autochtone et deux municipalités. Le sondage a été préparé avec l’aide de la Société géologique du Nunavut, qui a fourni les noms et les coordonnées des répondants au sondage. Les sondages ont été envoyés par courriel à la DGEMRE et examinés.

2.3.2 Considérations, forces et limites

Principales considérations

Une analyse comparative avec les programmes d’autres organismes de développement régional auraient grandement éclairé la conception et la mise en œuvre du programme ISDEN, les leçons apprises et les pratiques exemplaires. Cette démarche a été proposée comme source de données supplémentaire pour l’évaluation, mais elle a finalement été rejetée, car l’on jugeait que les données pouvaient être recueillies par l’intermédiaire d’un groupe de travail existant sur les organismes de développement régional. Aucun compte rendu des discussions de ce groupe de travail n’a été dressé dans le cadre de l’évaluation.

Attribution et contribution

Les évaluateurs reconnaissent qu’il est possible que d’autres facteurs aient contribué aux résultats prévus des ISDEN. Par conséquent, il est difficile d’isoler l’influence ou l’incidence des ISDEN. Chaque source de données visait donc à offrir la meilleure solution possible à ce problème. L’analyse s’est limitée aux participants au programme afin d’atténuer les effets des variables externes. De plus, on a répertorié les incidences immédiates tout en sachant que les résultats prévus de nombreux investissements, surtout dans le développement des capacités, ne seraient peut-être pas visibles avant plusieurs années.

Forces

Les forces de l’évaluation comprennent l’utilisation de nombreuses sources de données, comme l’indique la grille d’évaluation, dans le but de trianguler les résultats et d’en accroître la fiabilité. Les entrevues avec des intervenants clés ont permis de constituer un échantillon de taille considérable qui englobe les points de vue de tous les principaux groupes d’intervenants. La méthodologie d’évaluation, y compris les instruments de collecte de données, a été mise au point en consultation avec des membres du personnel de CanNor et le groupe de travail sur l’évaluation.

Limites, difficultés liées à l’analyse et stratégies d’atténuation

Indépendamment de la source de données, il est préférable que les opinions éclairées des intervenants complètent les données quantitatives et les renseignements consignés, au besoin. Les évaluateurs de la DGEMRE se sont heurtés à plusieurs limites, dont des différences dans la communication des données sur les clients et des renseignements d’un territoire à l’autre et au fil du temps, une dépendance aux données qualitatives et des différences au chapitre du mode d’exécution du programme dans les trois territoires. Étant donné qu’aucun système officiel ne recueille de données sur le rendement, la DGEMRE avait un accès limité aux données quantitatives sur les activités et les résultats du programme ISDEN. L’efficacité du programme ISDEN, qui aurait pu prendre la forme d’une amélioration du rendement attribuable à de meilleurs comportements, était difficile à vérifier. D’autres difficultés méthodologiques et analytiques sont énumérées ci-dessous par source de données.

Examen des documents et des dossiers

Entrevues avec des intervenants clés

Toutes les entrevues avec des intervenants clés se fondent sur des opinions et des perceptions individuelles qui ne sont pas toujours objectives. Il s’agit donc d’un point faible. Pour atténuer ce risque, l’évaluation ne fait aucun renvoi à des entrevues particulières, mais rend plutôt compte des tendances ou des thèmes qui se dégagent des réponses aux questions. En outre, les participants à l’entrevue ont dû fournir des éléments d’information à l’appui de leurs affirmations, et des recoupements ont été faits entre les entrevues et les autres sources de données. La validation des constatations de l’évaluation à l’aide des résultats de renseignements obtenus de source directe et indirecte permet de réduire cette limite.

Études de cas

En ce qui concerne les études de cas, le manque de données cohérentes sur le rendement représentait le problème le plus grave. Les résultats des projets ont été définis d’un commun accord avec les promoteurs, au cas par cas, et consignés dans les rapports de projet. Toutefois, les résultats n’ont pas été systématiquement mesurés étant donné que la stratégie de mesure du rendement n’avait pas été mise en œuvre et que les projets présentaient une diversité impressionnante. Les évaluateurs ont tenté de surmonter ce problème en examinant les répercussions des projets d’envergure sur les secteurs soutenus, en définissant des indicateurs de réussite potentiels et en cherchant à obtenir des données qui témoignaient des progrès réalisés. Par conséquent, les répercussions mises en évidence par les études de cas sont propres à des projets spécifiques et ne peuvent pas être synthétisées pour décrire les retombées des investissements dans un territoire ou un secteur ni reliées à des résultats prévus. Elles procurent plutôt des données empiriques sur les résultats positifs.

a) Retombées des ISDEN dans les secteurs de l’énergie et de l’énergie renouvelable

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 4 600 000 $ dans l’énergie et l’énergie renouvelable. L’étude de cas a porté sur des projets de développement des capacités et de perfectionnement des connaissances totalisant 2 100 000 $, ce qui représentait 47 % des investissements du programme ISDEN dans l’énergie et l’énergie renouvelable. Ces projets, qui ont été réalisés dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, englobaient des études, des conférences, des guides, des consultations publiques et des ateliers sur le gaz naturel, les pipelines, la production d’énergie thermique dans les mines abandonnées, la biomasse, l’énergie éolienne et la valorisation énergétique des déchets. Les promoteurs de projet étaient les suivants : Yukon Energy, l’Alaska Highway Aboriginal Pipeline Coalition, le ministère de l’Environnement et des Ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest et la Ville de Yellowknife.

Les projets énergétiques sous la loupe des évaluateurs de la DGEMRE ont produit de nouvelles connaissances, mais l’incidence de ces dernières sur le secteur de l’énergie n’a pas été documentée. En outre, on ignore à quel point ces connaissances ont été mises à la disposition du public et utilisées par ce dernier. Par exemple, l’étude de cas Eagle Plain a déterminé et comparé les coûts de différents modes de production d’électricité à partir du gaz naturel, mais aucune information n’est fournie sur l’utilisation de ces nouvelles connaissances ou leur incidence sur le secteur de l’énergie.

En revanche, certains des projets de valorisation de l’énergie renouvelable évalués ont débouché sur des mesures concrètes pour faire avancer la bioénergie. Par exemple, la DGEMRE a découvert que des études réalisées dans les Territoires du Nord-Ouest avaient permis d’identifier un créneau, d’attirer des partenaires du secteur privé et de conclure des ententes de gestion forestière avec les Premières Nations en ce qui concerne les droits de récolte^{Note de bas de page 44}. En outre, le Conseil des Métis de Fort Smith a utilisé les conclusions d’une étude de faisabilité pour convertir les systèmes de chauffage de quatre immeubles au biocombustible, ce qui lui permet de réaliser des économies de 17 000 $ environ par année^{Note de bas de page 45}.

Les études de cas sur l’énergie et l’énergie renouvelable font ressortir le fait que l’alimentation en électricité de la plupart des collectivités du Nord^{Note de bas de page 46} et des complexes miniers dépend du diesel. Le Nord possède de vastes ressources hydroélectriques, qui représentent non seulement un débouché économique, mais aussi un moyen avantageux de réduire les émissions de gaz à effet de serre. Les autres sources d’énergie renouvelable (p. ex.. le vent, la biomasse et la géothermie) ont toutes le potentiel de réduire la dépendance du Nord au diesel importé. Dans une certaine mesure, le financement octroyé par le programme ISDEN a permis d’attirer l’attention sur ces questions.

b) Retombées des ISDEN dans le secteur minier

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 5 800 000 $ dans le secteur minier. L’étude de cas a porté sur des projets de développement des capacités et de perfectionnement des connaissances totalisant 2 500 000 $, ce qui représentait 43 % des investissements du programme ISDEN dans le secteur minier. Les projets, qui ont été réalisés dans les Territoires du Nord-Ouest et au Yukon, étaient axés sur le développement de la formation, les installations, l’« acquisition d’éléments d’actifs » et le perfectionnement des simulateurs. Les organismes de formation aux métiers de l’industrie minière des T.N.-O. et du Yukon étaient les bénéficiaires.

L’étude de cas a révélé que les investissements énumérés ci-dessus avaient eu les retombées suivantes : les 226 000 $ octroyés par le programme ISDEN ont permis de former 22 participants et d’acheter du matériel de formation (qui semble avoir été donné aux collectivités) dans les Territoires du Nord-Ouest Aucun autre résultat, comme le nombre de stagiaires supplémentaires et l’emploi au cours des années subséquentes, n’a été fourni.

Par contre, les données sur le rendement recueillies par la Yukon Mine Training Association démontrent que les ISDEN ont eu une répercussion directe sur l’emploi. La Yukon Mine Training Association a formé 852 demandeurs, et 457 diplômés ont décroché un emploi d’avril 2008 à mars 2011^{Note de bas de page 47}. Pendant l’AF 2010-2011, près de 200 stagiaires ont été placés en entreprise au Yukon^{Note de bas de page 48}.

c) Retombées des ISDEN dans le domaine des sciences de la Terre

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 23 600 000 $ dans le domaine des sciences de la Terre. L’étude de cas a porté sur des projets de développement des capacités et de perfectionnement des connaissances totalisant 20 300 000 $, ce qui représentait 86 % des investissements du programme ISDEN dans le domaine des sciences de la Terre. Les projets, qui ont été réalisés dans les trois territoires, comprenaient des études géophysiques (p. ex.. les propriétés magnétiques des roches) et géochimiques (p. ex.. l’analyse d’échantillons de sol pour en connaître la composition minérale), des cartes géologiques et des rapports géotechniques (p. ex.. sur le sable, le gravier et le pergélisol). Les promoteurs de projet étaient les suivants : le Bureau géoscientifique Canada-Nunavut, le ministère du Développement économique et des Transports du Nunavut, le ministère de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement des Territoires du Nord-Ouest et la Commission géologique du Yukon.

L’étude de cas a révélé que le financement octroyé par le programme ISDEN contribuait à la communication des données géoscientifiques à l’industrie minérale des territoires et aux planificateurs communautaires, municipaux et territoriaux. Le Bureau géoscientifique Canada-Nunavut a déterminé la mesure dans laquelle les données géoscientifiques étaient mises à la disposition du public en examinant la quantité de données disponibles et le nombre de téléchargements. Au Nunavut, l’information accessible en ligne totalise 4 téraoctets^{Note de bas de page 49}, et environ 8 000 rapports ont été téléchargés. De façon similaire, le projet d’exploration de données entrepris par la Commission géologique du Yukon s’est traduit par la numérisation de 4 364 documents comprenant 2,29 Gb de nouvelles données.

Même si les investissements faits dans le domaine des sciences de la Terre sont censés contribuer au résultat immédiat de l’« augmentation de la quantité d’information mise à la disposition du public », la facilité d’accès des données géoscientifiques n’a pas été contrôlée par le programme ISDEN. Par conséquent, la DGEMRE a demandé aux utilisateurs des données géoscientifiques du Nunavut de décrire leurs expériences relativement au Bureau géoscientifique Canada-Nunavut (p. ex.. trouver et consulter de l’information) dans son sondage. La majorité des répondants ont indiqué qu’ils n’avaient aucune difficulté à trouver l’information qu’ils cherchaient et qu’il était « facile » à « très facile » d’obtenir des copies des rapports. Aucun renseignement similaire n’est disponible pour le Yukon et les Territoires du Nord-Ouest.

Les données géoscientifiques sont utilisées par les entreprises du secteur privé et ont un effet de levier sur les investissements privés dans les territoires. Par exemple, les résultats préliminaires du questionnaire 2012-2013 à l’intention des clients de la Commission géologique du Yukon révèlent que les données géoscientifiques entraînent le jalonnement des concessions, éclairent les décisions d’investissement, aident les entreprises à cerner de nouveaux domaines d’intérêt et réduisent les risques. Tous les répondants ont affirmé qu’ils « envisageaient d’intégrer les données dans leurs ensembles de données organisationnels ou l’avaient déjà fait ». En outre, les communiqués de certaines sociétés d’exploration menant des activités au Yukon (Arcturus Ventures Inc. et Commander Resources Ltd.) soulignent que « les publications financées par le programme ISDEN fournissent des données qui ont une influence positive sur l’exploration ».

De façon similaire, deux sociétés d’exploration du Nunavut sondées par la DGEMRE conviennent que les données géoscientifiques réduisent les risques, le temps nécessaire à l’avancement des travaux d’exploration et les coûts en délimitant les régions où l’exploration ne serait pas viable. Les deux sociétés ont indiqué qu’elles avaient investi à la lumière des données géoscientifiques sur le Nunavut.

L’étude de cas a démontré que les administrations fédérale, territoriale et municipale ainsi que les Premières Nations utilisaient les données géoscientifiques pour les aider à aménager le territoire. Les entrevues réalisées avec des représentants du gouvernement du Nunavut révèlent que les données géoscientifiques sont utilisées pour déterminer l’emplacement d’un nouvel aéroport et d’un port en eau profonde. Les entrevues réalisées avec des représentants du gouvernement des Territoires du Nord-Ouest montrent que les données géoscientifiques ont été utilisées pour dessiner le tracé du prolongement de l’autoroute Dempsey jusqu’à Tuktoyaktuk. Le sondage réalisé par la DGEMRE auprès des utilisateurs des données géoscientifiques au Nunavut révèle que les données géoscientifiques sont aussi utilisées par les organismes autochtones pour prendre des décisions quant à leurs sites culturels et patrimoniaux et réduisent les coûts liés à la planification des infrastructures et à l’aménagement du territoire pour les collectivités.

L’étude de cas relative aux sciences de la Terre fait état de nouvelles découvertes. D’après le Bureau géoscientifique Canada-Nunavut, on a découvert 11 nouveaux gisements potentiels de stéatite et on a constaté que 9 gisements non exploités contenaient beaucoup de pierres de haute qualité. La découverte de ces matières premières, utiles pour les sculptures à forte valeur ajoutée, a été bien accueillie par les artistes locaux et leurs collectivités. Au Yukon, une étude géoscientifique a permis de détecter une source d’agrégat à mi-chemin du site actuel. La collectivité locale estime qu’une économie de 34 000 $ pourrait être réalisée en frais de roulage^{Note de bas de page 50}.

Comme l’indiquent les derniers paragraphes, de nombreux indicateurs confirment que les ISDEN dans le domaine des sciences de la Terre ont des retombées positives, mais, comme les méthodes de mesure et de production de rapports sont différentes dans chaque territoire et pour chaque projet, il est impossible de parvenir à une conclusion quant à l’incidence globale de tous les investissements.

d) Retombées des ISDEN dans l’industrie de la pêche

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 2 000 000 $ dans l’industrie de la pêche. L’étude de cas a porté sur des projets de développement des capacités et de perfectionnement des connaissances totalisant 1 900 000 $, ce qui représentait 95 % des investissements du programme ISDEN dans l’industrie de la pêche. Les projets, qui ont été réalisés au Nunavut, comprenaient principalement des évaluations de stocks de poissons, mais du financement a aussi été fourni pour la mise à l’essai de navires de pêche et la tenue d’un symposium sur la pêche. Les promoteurs de projet étaient les suivants : le ministère du Développement économique et des Transports et le ministère de l’Environnement du Nunavut.

L’étude de cas relative à la pêche a permis de constater que les relevés en mer annuels, financés par le programme ISDEN, avaient contribué à l’augmentation du quota de turbots de 90 %. Au Nunavut, la valeur totale des débarquements de turbots est passée de 35 400 000 $ en 2001 à 78 800 000 $ en 2012^{Note de bas de page 51}. Les évaluations de stocks de crevettes et d’ombles chevaliers ont aussi contribué à l’augmentation des prises. Au Nunavut, la valeur totale des débarquements de crevettes est passée de 12 100 000 $ en 2001 à 32 600 000 $ en 2012^{Note de bas de page 52}.

L’augmentation des quotas favorise la croissance de l’industrie de la pêche et l’investissement privé. L’étude de cas révèle qu’il y a maintenant quatre entreprises de pêche entièrement détenues par des Inuits et qu’elles sont titulaires de la totalité des allocations hauturières de crevettes et de turbots du Nunavut. Lorsque l’industrie a pris son envol, ces entreprises ne possédaient aucun navire. En 2013, elles avaient deux chalutiers-usines hauturiers et trois grands navires à engins fixes^{Note de bas de page 53}.

e) Retombées des ISDEN dans l’industrie du tourisme

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 16 100 000 $ dans l’industrie du tourisme. L’étude de cas a porté sur des projets totalisant 7 100 000 $, ce qui représentait 44 % des investissements du programme ISDEN dans l’industrie du tourisme. Les projets, qui ont été réalisés dans les trois territoires, comprenaient des projets de marketing, des initiatives d’élaboration de stratégies et de développement de produits, des études de faisabilité, des infrastructures touristiques, des sondages auprès des visiteurs après leur séjour et de la recherche. Les principaux bénéficiaires de chaque territoire ont été étudiés, dont le ministère du Développement économique et des Transports du Nunavut, Nunavut Tourism, la NWT Tourism Association, le ministère de l’Industrie, du Tourisme et de l’Investissement des Territoires du Nord-Ouest, la Carcross/Tagish Development Corporation, le ministère du Développement économique et le ministère du Tourisme du Yukon, et la Première Nation Tr’on dëk Hwëch’in.

Comme 68 % des projets étudiés étaient liés au marketing, l’étude de cas a naturellement cherché à documenter les retombées des ISDEN dans ce domaine. En ce qui concerne les campagnes de marketing, les études de cas ont relevé de nombreuses mesures, mais elles n’ont pas été uniformément appliquées à toutes les activités de marketing à la grandeur des trois territoires, comme en témoignent les retombées répertoriées par chacun des territoires.

1. Les Territoires du Nord-Ouest ont effectué une analyse des activités de marketing, plus précisément des retombées de chaque campagne de marketing. Par exemple, pendant la campagne de marketing « Spectaculaire Territoires du Nord-Ouest », en 2009, le nombre d’abonnés Twitter ou Facebook est passé de 4 000 à 19 000^{Note de bas de page 54}. En outre, plus de 50 % des visiteurs se rappelaient avoir vu les annonces « Spectaculaire Territoires du Nord-Ouest ». En 2008, 53 % des personnes interrogées se souvenaient de la campagne de marketing de l’année en cours, alors que seulement 32 % se rappelaient les annonces de 2007. La campagne menée dans le Globe and Mail en 2010 a eu les résultats suivants : 1 200 personnes ont participé à un concours associé à la campagne, 500 demandes de renseignements ont été reçues et 191 guides ont été envoyés^{Note de bas de page 55}. Pour terminer, un pavillon, financé par le programme ISDEN, a attiré de 6 000 à 8 000 visiteurs par jour lors des Jeux olympiques de 2010. Il a aussi été présenté dans des publications, des journaux et aux nouvelles du soir. On estime que le rayonnement qui en a découlé équivaut à l’achat de plus de 150 000 000 $ en publicité^{Note de bas de page 56}.
2. En revanche, le Yukon a fait état des retombées globales de différentes initiatives de tourisme. D’après les résultats enregistrés pour 2010-2011, le Yukon a mis en œuvre des initiatives de tourisme ayant le potentiel de joindre plus de 23 600 000 consommateurs. Il a accueilli 81 journalistes, générant ainsi l’équivalent de 31 600 000 $ en publicité. Il a reçu 230 505 demandes de renseignements touristiques, et 241 879 personnes ont visité son site Web sur le tourisme^{Note de bas de page 57}.
3. Nunavut Tourism a adopté une approche similaire à celle du Yukon et a établi un lien entre la réussite de ses campagnes de marketing et les résultats suivants : 1) l’augmentation des demandes de matériel de promotion touristique, comme des planificateurs de voyages, des CD-ROM, des cartes et des DVD; 2) l’augmentation de la publicité dans les médias grâce à des articles de voyage et à des émissions de télévision; 3) l’augmentation du nombre de réservations pour les exploitants prêts pour le marché; 4) la création de nouveau matériel promotionnel; 5) le nombre d’images dans les photothèques et d’heures de vidéo de haute qualité aux fins de la promotion touristique^{Note de bas de page 58}.

Comme les paragraphes précédents le montrent, l’étude de cas a recensé de nombreuses mesures utiles pour documenter la réussite des activités de marketing. Malheureusement, le manque de compatibilité des données recueillies par les trois territoires empêche de comparer les activités de marketing et d’analyser les retombées globales des investissements.

Outre le marketing, le programme ISDEN a investi dans les infrastructures et les produits touristiques, comme les centres d’interprétation, les panneaux, les plans d’embellissement et les parcs aériens, avec divers partenaires. Les retombées des investissements effectués pour accroître le nombre de visiteurs dans la collectivité Carcross/Tagish, au Yukon, sont particulièrement bien documentées. Le programme ISDEN a financé l’instauration d’un programme de sculpture qui a permis de former de nouveaux sculpteurs et de créer 10 mâts totémiques pour attirer des visiteurs dans la collectivité. Il a également investi dans l’aménagement de pistes cyclables totalisant 35 km, lesquelles fournissent de l’emploi à 13 jeunes. La piste Mountain Hero, qui fait partie de ce réseau, a retenu l’attention à l’échelle nationale et internationale et a même reçu le titre de « Parcours épique » de l’International Mountain Bike Association^{Note de bas de page 59}. L’étude de cas indique qu’au moins 20 jeunes issus des Premières Nations et non autochtones de plus qu’il y a 7 ans^{Note de bas de page 60} occupent un emploi et reçoivent du mentorat et que le nombre de visiteurs dans la collectivité Carcross/Tagish est passé de 150 avant les projets à 2 000 en 2011.

Les projets d’ISDEN ont aussi attiré des investissements privés. Par exemple, des hôtels, des entreprises et la compagnie aérienne First Air ont fourni 9 000 $ pour une conférence annuelle sur le tourisme dans les Territoires du Nord-Ouest Les investissements dans les infrastructures et les produits touristiques du Mt. Sima Alpine Adventure Park, jumelés aux fonds obtenus, ont fait passer les ventes d’abonnements de saison de 30 000 à 90 000 $ et attiré de nouveaux commanditaires (Banque Royale et Air North). En outre, neuf organisateurs de voyages ont confirmé qu’ils offriraient des forfaits de groupe pour cette attraction touristique^{Note de bas de page 61}.

Les investissements faits dans le projet Great River Journey, au Yukon, n’ont cependant pas été aussi profitables. De 2004-2005 à 2008-2009, le programme ISDEN a investi 3 100 000 $ dans ce projet. Les deux premières études indépendantes effectuées étaient très positives. Lorsque les promoteurs du projet ont indiqué qu’ils avaient besoin d’un montant supplémentaire de 1 200 000 $ en fonds d’exploitation pour se maintenir à flots en 2010, AADNC a commandé une autre étude indépendante pour évaluer le rendement à ce jour, le modèle d’affaires et la viabilité à long terme du projet. Les évaluateurs sont parvenus à la conclusion que le modèle d’affaires était déficient et que, même si les scénarios de réussite se réalisaient, l’entreprise fonctionnerait à perte. Par conséquent, plus aucun investissement n’a été fait dans ce projet et, d’après le journal Yukon News, l’entreprise écotouristique est en faillite^{Note de bas de page 62}.

En dernier lieu, il est possible d’évaluer indirectement les retombées des ISDEN dans l’industrie du tourisme au moyen des sondages auprès des visiteurs. Le sondage auprès des visiteurs 2001-2002 des Territoires du Nord-Ouest a dénombré 53 917 visiteurs qui ont dépensé 103 800 000 $. Le sondage auprès des visiteurs 2010-2011 des Territoires du Nord-Ouest avait dénombré 69 830 visiteurs qui avaient dépensé 110 000 000 $. Le sondage auprès des visiteurs 2009 des Territoires du Nord-Ouest indique que 63 % des visiteurs peuvent être considérés comme des « promoteurs » du tourisme dans les Territoires du Nord-Ouest étant donné qu’ils sont prêts à recommander les Territoires du Nord-Ouest à d’autres personnes (comparativement à 54 % en 2008). Les sondages auprès des visiteurs sont d’excellents outils pour évaluer la santé de l’industrie du tourisme, mais leur contenu varie dans chaque territoire et d’une année à l’autre, tout comme leur fréquence. Par conséquent, ils ne peuvent pas donner une vue d’ensemble des retombées des ISDEN dans l’industrie du tourisme.

f) Retombées des ISDEN dans les secteurs des Technologies de l’information et de la communication et des technologies à la large bande

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 3 400 000 $ dans les secteurs des Technologies de l’information et de la communication et des technologies à la large bande. L’étude de cas a porté sur des projets totalisant 1 200 000 $, ce qui représentait 35 % des investissements du programme ISDEN dans les secteurs des Technologies de l’information et de la communication et des technologies à la large bande. Les projets, qui ont été réalisés dans les trois territoires, comprenaient de la formation, des initiatives de planification des infrastructures, des études de faisabilité et des investissements dans l’infrastructure des Technologies de l’information et de la communication et des technologies à large bande. Les bénéficiaires comprenaient la Nunavut Broadband Development Corporation, le ministère des Finances des Territoires du Nord-Ouest, la Northern Native Broadcast Corporation et la Première Nation Katlodeeche (T.N.-O).

En 2010, le programme ISDEN a financé un rapport d’évaluation des infrastructures des communications dans l’Arctique (Arctic Communications Infrastructure Assessment Report) qui contient des arguments en faveur de l’établissement d’un réseau de communication fiable dans le Nord et des recommandations, afin d’exercer notre souveraineté dans l’Arctique, de desservir les collectivités et d’appuyer les services d’intervention d’urgence. Le rapport définitif peut être consulté sur un site Web complémentaire et, d’après les entrevues avec des intervenants clés, a été mentionné dans des audiences du Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, des journaux et des magazines. De plus, en tant que document source, il aide d’autres organisations à établir l’ordre de priorité des projets de communication et sert de base à certaines ententes, comme l’établissement d’un réseau de fibres optiques dans la vallée du Mackenzie. Les dix recommandations du rapport guident le groupe de travail sur les systèmes de communications et d’information dans le Nord, qui se penche sur une façon de leur donner suite.

En 2011, le programme ISDEN a offert de l’aide à la Nunavut Broadband Development Corporation pour la réalisation de deux études. La première portait sur la quantification des avantages sociaux et économiques d’une infrastructure Internet à haute vitesse afin de présenter des arguments en faveur de la poursuite des investissements. La deuxième étudiait la faisabilité et le coût d’une connectivité par fibre optique au Nunavut. Les deux études contenaient des conclusions et des recommandations, mais on ignore à quel point ces études ont été mises à la disposition du public et consultées par ce dernier. Aucune information n’a été fournie sur la mesure dans laquelle les recommandations ont été mises en œuvre.

En revanche, les retombées des investissements dans l’infrastructure des Technologies de l’information et de la communication ont été bien documentées par la Première Nation Katlodeeche, établie dans les Territoires du Nord-Ouest Grâce au financement que le programme ISDEN lui avait octroyé, la Première Nation Katlodeeche a installé un réseau mixte (câbles optiques et Wi-Fi) pour donner au bureau de la bande, à la garderie, au centre d’hébergement et aux membres de la collectivité un accès Internet. Cet investissement permet au bureau de la bande d’économiser 35 000 $ par année sur les licences. La Première Nation économise aussi 5 000 $ par année sur les services techniques externes, car elle a embauché et formé l’un de ses membres pour qu’il assure le soutien technique. Ce technicien est en poste depuis quatre ans. Le réseau lui a aussi permis de mettre en place un système de vidéoconférence pour réduire les frais de déplacement de ses dirigeants. Auparavant, les frais de déplacement du chef et du conseil de bande s’élevaient à environ 135 000 $. Les frais de déplacement se chiffraient à 37 000 $ en 2011 et à moins de 18 000 $ en 2012^{Note de bas de page 63}.

Ce projet d’infrastructures apporte d’autres avantages à la Première Nation Katlodeeche. Le nouveau réseau constitue un système de communication secondaire lorsque les lignes téléphoniques tombent en panne, comme ce fut le cas après un incendie en 2007. Il améliore la sécurité des membres de la collectivité et assure une meilleure éducation en donnant accès à des programmes d’éducation en ligne. De plus, il ouvre la voie à des occasions d’affaires et de gains. Le bureau de la bande envisage actuellement d’investir dans une ligne de fibres optiques de 12 km pour relier son réseau à Northwestel. La bande pourrait bénéficier de vitesses de téléchargement plus rapides et louer ses infrastructures à des entreprises de télécommunication qui souhaitent desservir le Nord.

g) Retombées des ISDEN dans les industries culturelles

De 2007-2008 à 2011-2012, le programme ISDEN a investi 4 700 000 $ dans les industries culturelles. L’étude de cas a porté sur des projets totalisant 2 400 000 $, ce qui représentait 51 % des investissements du programme ISDEN dans les industries culturelles. Les projets, qui ont été réalisés au Nunavut, étaient axés sur le marketing, la mise en œuvre d’une stratégie, la formation et la planification. Les bénéficiaires étaient les suivants : le ministère du Développement économique et des Transports du Nunavut, Nunavut Film et la Nunavut Arts and Crafts Association (NACA).

Dans l’industrie cinématographique du Nunavut, les ISDEN ont favorisé la formation, le marketing global et les visites organisées, mais il a été impossible de trouver de l’information sur les retombées de ces investissements, outre quelques cas de réussite isolés. Les entrevues avec des intervenants clés révèlent qu’il est impossible d’évaluer une grande partie des avantages sociaux de l’industrie cinématographique, comme la fierté que ressentent les cinéastes envers leurs œuvres ainsi que l’espoir et l’estime de soi qui l’accompagnent.

Les retombées des ISDEN dans l’industrie des arts et de l’artisanat ne sont pas non plus bien documentées. Les intervenants clés ont souligné de nombreuses réussites, mais les rapports disponibles n’en font pas état. Les résultats notés lors des entrevues comprenaient la construction d’un studio et la présentation d’œuvres d’art du Nunavut à Paris (une galerie d’art a d’ailleurs acheté des œuvres d’une valeur de 20 000 $). On n’a pas pu confirmer les recettes de 44 000 $ qu’avait générées une vente aux enchères d’objets d’art, qui auraient été versées intégralement aux artistes, ni les commandites.

On a mentionné que la Nunavut Arts and Crafts Association avait réussi à obtenir un montant supplémentaire de 600 000 $ d’autres sources, dont le gouvernement du Nunavut, le ministère du Patrimoine canadien et des organismes inuits grâce aux 200 000 $ octroyés par le programme ISDEN. Ce montant n’était toutefois pas consigné dans les rapports disponibles. Les rapports de fin d’année portaient essentiellement sur les activités, et non leurs retombées.

Sur une note positive, pendant la période visée par l’évaluation, le programme ISDEN a contribué à la mise à jour du site Web de la Nunavut Arts and Crafts Association, ce qui a entraîné une augmentation des nouveaux visiteurs. Par exemple, pendant l’AF 2011-2012, le site Web a eu 2 657 visiteurs, dont 74 % étaient des nouveaux visiteurs. La majorité des visiteurs provenaient du Canada (2 058), et les autres, des États-Unis (160), de la France (136), de l’Allemagne (90), du Royaume-Uni (74), du Bangladesh (13) et de l’Inde (11)^{Note de bas de page 64}. Les évaluateurs estiment que, pour un territoire aussi peu développé, ces chiffres sont significatifs et encourageants.

h) Retombées des ISDEN pour le développement des capacités

Si une définition large du développement des capacités (voir la section 2.3.2) est systématiquement appliquée à la liste complète des projets d’ISDEN, le développement des capacités représente 79 % des investissements du programme ISDEN. Par opposition, CanNor a classé 30 % des projets dans la catégorie « développement des capacités ».

Tableau 4 : Total des investissements du programme ISDEN dans le développement des capacités par secteur et par voie de financement (2007-2008 à 2011-2012)

Comme le tableau ci-dessus l’indique, les investissements dans le développement des capacités ont totalisé 66 900 000 $ de 2007-2008 à 2011-2012. En tout, 80 % des investissements du Programme d’investissements ciblés, 74 % des investissements du Fonds pour le savoir et l’innovation, 59 % des investissements des Forums en faveur des partenariats et de la consultation et 57 % des investissements du Fonds pan-territorial visaient le développement des capacités. La totalité des investissements faits dans la pêche, la foresterie, les sciences de la Terre et les petites et moyennes entreprises ont contribué au développement des capacités. Voici une ventilation des investissements dans le développement des capacités :

Comme le montre le tableau 5, les projets de recherche étaient le type d’investissement dans le développement des capacités le plus courant. De fait, les projets de recherche, en grande partie dans le domaine des sciences de la Terre, représentaient 50 % des dépenses effectuées au titre du développement des capacités par le programme ISDEN. La formation et le perfectionnement des compétences et les montants complémentaires aux fonds d’emprunt arrivent respectivement au deuxième et au troisième rang.

Il est aussi intéressant de noter les différences entre les types de projets de développement des capacités financés par chaque voie de financement. Les investissements du Programme d’investissements ciblés et du Fonds pan-territorial avaient trait aux projets de recherche, alors que les projets de développement des capacités du Fonds pour le savoir et l’innovation portaient principalement sur la formation et le perfectionnement des compétences, les conférences, les ateliers, les sommets, les forums et les symposiums. La plupart des investissements dans le développement des capacités des Forums en faveur des partenariats et de la consultation étaient liés à la consultation, à l’expertise, aux conférences, aux ateliers, aux sommets, aux forums et aux symposiums.

Étant donné qu’une grande proportion des projets pris en considération dans les études de cas sectorielles étaient associés au développement des capacités, certaines des retombées des projets de développement des capacités sont examinées dans les sections a) à g) ci-dessus.